Zákon o registru smluv II.

autor: JUDr. Václav Pilík, Ph.D., Mgr. Pavlína Seiferová
publikováno: 21.10.2016

Následující příspěvek je dokončením komentáře k zákonu č. 340/2015 Sb., o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv (zákon o registru smluv), zpracovaného pro Bulletin advokacie on-line.

K § 4, obecně

Úvod

Paragraf zakotvuje institucionální vymezení registru smluv, přičemž vedle samotné zřizující normy upravuje důležité aspekty zřízení, a to zařazení registru do informačních systémů veřejné správy, správu registru a jeho veřejnou přístupnost; nakonec vyjadřuje vztah Ministerstva vnitra ke správnosti uveřejněných smluv a metadat.

Vývoj ustanovení

Základem paragrafu od počátku byla a logicky také zůstala norma zřizující registr smluv; jinak však paragraf zaznamenal podstatný posun. Zatímco v posl. náv. se jeho znění omezovalo na ustanovení o zřízení Registru smluv (psaného původně s velkým počátečním písmenem) a jeho začlenění do portálu veřejné správy, v sněm. náv. se jeho znění podstatně rozšířilo (s tím, že registr smluv je prohlášen místo součásti portálu veřejné správy za informační systém veřejné správy) do podoby, v níž bylo přijato. Sen. náv. se sněmovní verze v tomto paragrafu netkl.

K § 4 odst. 1

Zřízení registru a jeho vymezení

Slovy „Zřizuje se registr smluv“ vyjádřená zřizující (institucionální) norma, jak již řečeno, představuje jádro komentovaného paragrafu.

Se zřízením registru smluv je spojeno jeho výslovné definování jako informačního systému veřejné správy; tento pojem je třeba interpretovat konzistentně se základní institucionální úpravou těchto systémů, obsaženou v zákoně č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zák. o IS veř. správy“). Podle tohoto zákona se rozumí informačním systémem obecně „funkční celek nebo jeho část zabezpečující cílevědomou a systematickou informační činnost. Každý informační systém zahrnuje data, která jsou uspořádána tak, aby bylo možné jejich zpracování a zpřístupnění, provozní údaje a dále nástroje umožňující výkon informačních činností“ [§ 2 písm. b)]; informační systémy veřejné správy konkrétně jsou potom „souborem informačních systémů, které slouží pro výkon veřejné správy. Jsou jimi i informační systémy zajišťující činnosti podle zvláštních zákonů“ (§ 3 odst. 1).

Veřejnost registru

Veřejná povaha registru smluv je dána již zák. o IS veř. správy. Její význam (konkrétně uveřejnění v registru) je dále podstatně rozšířen v § 6 a 7 zák. o registru smluv.

Účel registru

Zák. o IS veř. správy stanoví účel informačních systémů veřejné správy obecně; tak, že „slouží pro výkon veřejné správy“ a že „[j]sou jimi i informační systémy zajišťující činnosti podle zvláštních zákonů“ (§ 3 odst. 1). Zák. o registru smluv v komentovaném odstavci tento účel konkretizuje pro registr smluv tak, že „slouží k uveřejňování smluv podle tohoto zákona“.

Spojení „uveřejňování smluv podle tohoto zákona“ by lingvisticky důsledně mělo být nejspíše chápáno jen ve významu smluv, na které se vztahuje uveřejňovací povinnost (tedy jen ve významu „uveřejňování smluv, k němuž ukládá tento zákon povinnost“); potom by vylučovalo smlouvy uveřejňované v registru smluv dobrovolně. Má-li být registr smluv otevřen i dobrovolnému uveřejňování (jak předpokládá již důvodová zpráva k posl. náv.), je třeba uvedené spojení vykládat šířeji.

Na účel registru lze nahlížet také jako na další krok na cestě k naplňování principu otevřenosti (otevřených) dat[1], k jehož konceptu se ČR připojila usnesením vlády ze dne 14. září 2011 č. 691, kde v bodě II. vláda „schvaluje přistoupení České republiky k mezinárodní iniciativě Open Government Partnership“[2]. Z hlediska práva EU je tento princip také vyjádřen ve směrnici Evropského parlamentu a Rady č. 2013/37/EU, kterou se mění směrnice 2003/98/ES o opakovaném použití informací veřejného sektoru, jež v článku 5 uvádí, že „Subjekty veřejného sektoru poskytují své dokumenty v jakémkoliv již existujícím formátu nebo jazyce, a pokud je to možné a vhodné, v otevřeném a strojově čitelném formátu spolu s jejich metadaty. Formát i metadata by měly co nejvíce splňovat formální otevřené normy.“ Přičemž za formální otevřenou normu považuje normu „která byla písemně stanovena a obsahuje specifikace požadavků na zajištění interoperability softwaru“.

K § 4 odst. 2

Správou registru smluv je zákonem pověřeno Ministerstvo vnitra, pod které již spadá mimo jiné Správa základních registrů (zákon č. 111/2009 Sb., o základních registrech, ve znění pozdějších předpisů), a tudíž lze oprávněně předpokládat, že disponuje dostatečnými technickými a lidskými zdroji nezbytnými pro správu registru smluv. Povinnosti Ministerstva vnitra jako správce registru smluv zákon blíže nevymezuje, tudíž je nutno vycházet z obecných ustanovení právních předpisů upravujících činnost ministerstev (zejm. zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů).

Bližší právní úprava „podoby“ registru smluv rovněž není zákonem upravena a je tudíž nutno akceptovat “faktickou podobu“ registru smluv vytvořeného Ministerstvem vnitra. Informační systém registru smluv, označovaný zkratkou „ISRS“, umožňuje pomocí publikačních formulářů zveřejnění záznamů, přidávání příloh, modifikace a znepřístupnění záznamů, zmocnění k publikaci a zrušení tohoto zmocnění. Na každou datovou zprávu ISRS automaticky odpovídá do datové schránky odesílatele (případně dalších stran v závislosti na provedeném úkonu) potvrzením o úspěšném zpracování nebo oznámením o chybě. Vyhledávání informací z registru je umožněno pomocí formuláře „Podrobné vyhledávání“ obsahujícího 21 polí, podle kterých lze vyhledávat.

Rejstřík zveřejněných smluv nazvaný „Zveřejněné smlouvy“ (tj. „původní registr smluv“) dostupný na internetových stránkách http://portal.gov.cz/portal/rejstriky/data)10013/ není registrem smluv ve smyslu zákona a obsahuje záznamy (smlouvy, objednávky, finanční plnění), které v něm byly zveřejněny do nabytí účinnosti zákona, tj. do 1. července 2016.

K § 4 odst. 3

Veřejná část registru smluv je dostupná na internetových stránkách https://smlouvy.gov.cz/, publikační formuláře k uveřejnění smlouvy v Registru smluv jsou v prostředí Portálu veřejné správy https://portal.gov.cz/portal/ovm/publikujici/6bnaawp/agendy/19884.html.

Smlouvy lze zaslat k uveřejnění prostřednictvím Registru smluv pouze za použití datové schránky, pro příjem Ministerstvo vnitra zřídilo datovou schránku Registru smluv v produkčním prostředí ISDS s identifikátorem whbt3kp.

K § 4 odst. 4

Smysl ustanovení

V odstavci 4 se výslovně vylučuje odpovědnost Ministerstva vnitra za správnost smluv a metadat smluv uveřejněných prostřednictvím registru smluv. Ze smyslu komentovaného ustanovení je tuto správnost třeba chápat jako soulad obsahu smlouvy zaslaného k uveřejnění se skutečným obsahem uzavřené smlouvy (a soulad zaslaných metadat se skutečným stavem).

Povaha a rozsah vyloučení odpovědnosti

Vyloučení odpovědnosti v právě vyloženém smyslu a rozsahu je ovšem toliko proklamativní. Taková odpovědnost Ministerstva vnitra je totiž i bez výslovného vyloučení bez opory jak právní (Ministerstvu vnitra není uložena kontrola správnosti k uveřejnění zaslaných dat), tak věcné (Ministerstvo vnitra nejednou nebude mít byť jen faktickou možnost kontrolu správnosti provést).

Uvedené ustanovení však již nevylučuje odpovědnost Ministerstva vnitra za samotné uveřejnění za tímto účelem a postupem v souladu se zákonem zaslané smlouvy, včetně metadat, případně ani odpovědnost v režimu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů.

Co se uvádí ohledně samotného uveřejnění smlouvy, platí i ohledně souladu k uveřejnění doručeného a uveřejněného obsahu.

K § 5, obecně

Úvod

Paragraf zakotvuje, jaké informace a v jakém formátu se uveřejňují dle tohoto zákona a konkretizuje mechanizmus, kterým se data předávají Správci registru a jeho povinnosti po jejich obdržení (odstavce 1 až 4), a definuje možnost provedení oprav chybně zadaných dat (odstavec 7). Paragraf dále definuje jaká metadata[3] se uveřejňují, včetně sankce za nedodržení (odstavec 5) a následně definuje výjimky z těchto povinností (odstavec 6).

K vývoji ustanovení

Jednotlivá ustanovení posl. náv. (obou variant) doznala v rámci legislativního procesu poměrně výrazných změn. Posl. náv. definoval proces uveřejňování smluv velice vágně, a to pouze konstatováním, že smlouva vč. metadat se „vkládá“ do registru smluv. Z posl. návrhu byly také vypuštěny některé podmínky nezbytné pro to, aby smlouva mohla být považována za uveřejněnou dle tohoto zákona.[4]

K § 5 odst. 1

K pojmu „elektronický obraz textového obsahu“

V původním variantním posl. náv. se za uveřejnění smlouvy považuje „uveřejnění textového obsahu dokumentu a metadat … v datovém formátu umožňujícím vyhledávání v textu.“ Důvodová zpráva hovoří o tom, že dokument (smlouva) musí být v datovém formátu zajišťujícím možnost fultextového vyhledávání, neboť jinak by se „značně omezovala vyhledatelnost pro uživatele a smysl zveřejnění“. V této souvislosti dále zdůrazňuje, že dokument nesmí být v podobě obrázku (např. naskenovaná smlouva), ale v textové podobě (např. zmiňuje i možnost formátu PDF se zachováním textové vrstvy). Na základě těchto požadavků klade důraz na použití sousloví „textový obsah dokumentu“, aby se „zdůraznil požadavek uveřejnění věrného obsahu písemnosti, nikoli její věrné formy“.

V rámci zapracování pozměňovacích návrhů po 2. čtení v Poslanecké sněmovně bylo znění tohoto odstavce změněno a za uveřejnění se považuje „vložení elektronického obrazu textového obsahu smlouvy“. Definici tohoto pojmu komentovaný zákon neobsahuje a vzhledem k výše uvedené formulační změně patrně k výkladu nelze dobře použít ani důvodovou zprávu k posl. náv. Tuto formulaci blíže nevysvětluje ani komplex. pozm. náv.

K pojmu „otevřený formát“

Podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/37/EU, kterou se mění směrnice 2003/98/ES o opakovaném použití informací veřejného sektoru, se otevřeným formátem rozumí „takový formát souboru, který není závislý na žádné platformě a je zpřístupněn veřejnosti bez jakéhokoli omezení, které by znemožňovalo opakované použití dokumentů“.

V českém právním řádu tento pojem definuje, stejně jako pojem „strojově čitelný formát“, zák. o svobodném přístupu k informacím, a to v § 3 odst. 8: „Otevřeným formátem se pro účely tohoto zákona rozumí formát datového souboru, který není závislý na konkrétním technickém a programovém vybavení a je zpřístupněn veřejnosti bez jakéhokoli omezení, které by znemožňovalo využití informací obsažených v datovém souboru.“ Definici doplnila, právě v návaznosti na uvedenou směrnici EU, novela provedená zákonem č. 222/2015 Sb.

V důvodové zprávě k návrhu citované novely se uvádí: „V aplikační praxi se zřejmě budou poskytované informace poskytovat v otevřených formátech jako TXT, PDF, RTF, RDF, XML, HTML/XHTML, JPEG nebo CSV, tedy formátech, které jsou žadateli přístupné (čitelné) za použití běžného programového vybavení počítače.“

V českém právním prostředí je tudíž formát, či okruh formátů, které lze považovat za „otevřené“, definován poměrně vágně.

K pojmu „strojově čitelný formát“

Z hlediska „čitelnosti“ můžeme v současné době veškeré digitálně uložené informace rozdělit na lidsky a)nebo strojově čitelná data. Za lidsky čitelná data lze považovat taková, která v případě textů, využívají znaky odpovídající abecedě daného jazyka (tzn. nejedná se např. o binární data či data v hexadecimálním kódu) a jako celek dávají jazykově smysl.

Pojem „strojově čitelný formát“[5] je na úrovni práva EU legislativně definován směrnicí 2013/37/EU v článku 2 bodu 6 tak, že se jím rozumí „formát souboru s takovou strukturou, která umožňuje softwarovým aplikacím v něm snadno nalézt, rozpoznat a získat z něj konkrétní údaje, včetně jednotlivých uvedených fakt a jejich vnitřní struktury“.

V českém právním řádu tento pojem definuje zák. o svobodném přístupu k informacím, ^[6] a to v § 3 odst. 7: „Strojově čitelným formátem se pro účely tohoto zákona rozumí formát datového souboru s takovou strukturou, která umožňuje programovému vybavení snadno nalézt, rozpoznat a získat z tohoto datového souboru konkrétní informace, včetně jednotlivých údajů a jejich vnitřní struktury.“[7] Strojovou čitelnost dat také zmiňuje důvodová zpráva k novele zák. o svobodném přístupu k informacím provedené zákonem č. 122/2015 Sb., která uvádí, že „Jedním z významných atributů otevřených dat je jejich strojová čitelnost, která umožňuje jejich další automatizované zpracování. Obecně jsou za formáty, které umožňují strojovou čitelnost, považovány formáty RDF, CSV, XML a částečně HTML (nikoliv PDF, TXT, RTF).“

Za strojovou čitelnost tudíž nelze považovat jen skutečnost, že data jsou uložena v podobě, kterou je počítač schopen „přečíst“, ale zároveň, že data jsou určitou mírou strukturovaná a umožňují tudíž propojování souvisejících informací a tím umožňují rychlou a efektivní práci s nimi.

Podle Metodiky publikace otevřených dat veřejné správy ČR[8] jsou z hlediska strojové čitelnosti dat nejhůře hodnoceny formáty PDF, DOC, DOCX, RTF, a TXT, nejlépe pak XML, OData a za vůbec nejvhodnější autoři považují formát RDF.

Zákl. metodika MV uvádí, že povolenými formáty přílohy jsou: PDF (obsahující textovou vrstvu[9]), DOC, DOCX, RTF, ODT a TXT.[10]

K pojmu „metadata“

Za metadata jsou obecně považována taková data, která poskytují informace o jiných datech.

V českém právním řádu obsahuje definici „metadat“ zák. o svobodném přístupu k informacím, a to v § 3 odst. 10: „Metadata jsou pro účely tohoto zákona data popisující souvislosti, obsah a strukturu zaznamenaných informací a jejich správu v průběhu času.“, a také v zákoně č. 499/2004 Sb. o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a to v § 2 písm. o): „metadaty [se rozumí] data popisující souvislosti, obsah a strukturu dokumentů a jejich správu v průběhu času“.

Zák. o registru smluv v § 5 odst. 5 taxativně stanovuje, která metadata musí být uveřejněna, resp. jejichž neuveřejnění vede k neuveřejnění smlouvy prostřednictvím registru smluv.

K § 5 odst. 2

Smlouvy k uveřejnění se zasílají buď prostřednictvím elektronického formuláře, nebo datovou zprávou pomocí aplikačního rozhraní ISDS. Zaslání provádí buď povinný subjekt, nebo druhá (další) smluvní strana.

Poněvadž zák. o registru smluv výslovně nezapovídá možnost zasílání smluv správci registru v zastoupení, může být zasílatelem i jejich zástupce.[11]

Vlastní uveřejnění smlouvy správcem registru je prováděno automatizovaně; uvádí se, že během cca 15 min.[12]

K § 5 odst. 3

Pro účely zasílání smluv zřídil správce registru elektronický formulář (odkaz na stránce https://portal.gov.cz/portal/ovm/publikujici/6bnaawp/agendy/19884.html), a datovou schránku s identifikátorem whbt3kp. Elektronický formulář obsahuje, kromě zákonem vyžadovaných polí (dle odst. 5), také nepovinná pole blíže identifikujících smluvní strany (např. adresa subjektu, Útvar/Odbor/Organizační složka) a smlouvu (např. číslo smlouvy, schválil).

K § 5 odst. 4

Kromě zákonem stanové povinnosti správce registru smluv zaslat potvrzení o uveřejnění smlouvy v registru do datové schránky, ze které mu byla smlouvy zaslána, umožňuje elektronický formulář uvést i emailovou adresu, na kterou je pak také zaslána notifikace o uveřejnění.

K § 5 odst. 5

Smysl ustanovení a jeho formulace

Odstavec 5 stanoví, kdy se smlouva „nepovažuje za uveřejněnou prostřednictvím registru smluv“. Tento závěr není pouhým konstatováním nesplnění uveřejňovací povinnosti, ale má také přímou vazbu na úpravu podmíněné účinnosti smlouvy v § 6 a dále sankce zpětného zrušení smlouvy v § 7 zákona o registru smluv. Jak vysvětluje soukrpráv. metodika MV, „[t]oto pravidlo míří proti případným praktikám smluvních stran, které by směřovaly k obcházení zákona uveřejňováním neúplných nebo nečitelných dokumentů.“[13]

Formulací, že smlouva „se nepovažuje za uveřejněnou“, nikoli že „není uveřejněna“, má být patrně zdůrazněna přísnost přístupu k otázce splnění uveřejňovací povinnosti. Jinými slovy, má patrně zdůraznit, že uveřejnění je třeba posuzovat nikoli z obecného, nýbrž z přesně vymezeného právního hlediska. Potom smlouva, která se z obecného hlediska může jevit jako uveřejněná s „nepodstatnými nedostatky“, z rozhodujícího hlediska zák. o registru smluv takto být posuzována nemůže.

Kdy se smlouva nepovažuje za uveřejněnou

Smlouva se podle odstavce 5 nepovažuje za uveřejněnou,

• jestliže nebyla uveřejněna způsobem vymezeným v odstavci 1,
• jestliže její metadata neobsahují položky vymezené v odstavci 5.

Přitom postačuje jeden z uvedených nedostatků; alternativnímu vztahu odpovídá i formulace (srov. spojku „nebo“).

Domníváme se, že druhý nedostatek je vnitřně uspořádán rovněž alternativně, tzn. že k němu postačuje, pokud se projeví v alespoň jedné položce. Takový závěr ne zcela odpovídá samotné zákonné formulaci,[14] vyhovuje však smyslu zákona (spíše než závěr opačný, tedy takový, který by ke druhému nedostatku vyžadoval jeho projev ve všech položkách).

K § 5 odst. 6

V návaznosti na odstavec 5 se v odstavci 6 stanoví výjimka z rozsahu povinných metadat. Tato výjimka se uplatní pouze pro metadata podle písmene a) (tedy identifikaci smluvních stran) a c) (tedy cenu, a pokud ji smlouva neobsahuje, hodnotu předmětu smlouvy, lze-li ji určit), a to jen tehdy, jsou-li tato metadata obchodním tajemstvím osoby uvedené v § 2 odst. 1 písm. e), k), l) nebo n) (tedy veřejné výzkumné instituce nebo veřejné vysoké školy, státního podniku nebo národního podniku, zdravotní pojišťovny nebo právnické osoby, v nichž má stát nebo územní samosprávný celek sám nebo s jinými územními samosprávnými celky většinovou majetkovou účast, a to i prostřednictvím jiné právnické osoby).

Otázku, zda mají metadata povahu obchodního tajemství, je třeba posoudit podle znaků obchodního tajemství vyplývajících z § 504 o. z.: „Obchodní tajemství tvoří konkurenčně významné, určitelné, ocenitelné a v příslušných obchodních kruzích běžně nedostupné skutečnosti, které souvisejí se závodem a jejichž vlastník zajišťuje ve svém zájmu odpovídajícím způsobem jejich utajení.“ Obchodní závod (legislativně zkrácen na „závod“) pak definuje § 502 o. z.: „Obchodní závod (dále jen „závod“) je organizovaný soubor jmění, který podnikatel vytvořil a který z jeho vůle slouží k provozování jeho činnosti. Má se za to, že závod tvoří vše, co zpravidla slouží k jeho provozu.“. Spojení obou citovaných ustanovení o. z. tak vztahuje pojem obchodní tajemství výhradně k osobě podnikatele, čímž ve svých důsledcích vylučuje možnost veřejnoprávního subjektu – nepodnikatele neuveřejnit informace z důvodu, že „jsou jeho obchodním tajemstvím“.

Není-li některý znak obchodního tajemství splněn, nemůže se výjimka podle komentovaného odstavce uplatnit. K uplatnění výjimky podle tohoto odstavce nepostačuje, pokud je některá z uvedených osob vlastníkem skutečností, které se obchodnímu tajemství jen podobají.

K § 5 odst. 7

Ustanovení tohoto odstavce umožňuje provedení oprav metadat či smlouvy. K tomuto účelu slouží formulář „Modifikace záznamu“, a celý proces uveřejnění opravy a s tím souvisejících kroků probíhá analogicky dle odstavců 2 až 4.

K § 5 odst. 8

Tento odstavec normuje, že informace vyloučené z uveřejnění musí být v elektronickém obrazu textového obsahu smlouvy znečitelněny. Pro osoby zasílající smlouvy do registru to však může přinést nemalé problémy, a to jak z hlediska právních znalostí (co vše je nutno odstraňovat, zejména s ohledem na neustálenost výkladu jaké informace lze a nelze podle předpisů upravujících svobodný přístup k informacím uveřejňovat), tak ale i technických.

Z technického hlediska totiž zák. o registru smluv nehovoří o tom, jakým způsobem mají být informace znečitelněny; zákl. metodika MV pak jen velmi stručně.[15] Ač se to může jevit jako nepodstatný detail, ne každý způsob na první pohled „kvalitního“ znečitelnění textu je vhodný[16], resp. řada z nich je poměrně snadno odstranitelná. Na druhou stranu je otázkou, zda úplné odstranění textu obsahujícího informace vyloučené z uveřejnění, by již neodporovalo definici uvedené v odstavci 1 „vložení elektronického obrazu textového obsahu smlouvy“.

§ 6, obecně

Úvod

Paragraf, obdobně jako následující § 7, je svou povahou sankčním ustanovením, jehož cílem má být postihnout nesplnění povinností, které ze zákona vyplývají. Zjednodušeně lze shrnout, že sankcí za neuveřejnění smlouvy prostřednictvím registru smluv je neúčinnost, resp. neplatnost (viz § 7) smlouvy. Zákon tak opouští standardní pojetí sankčních ustanovení, která jsou v rámci veřejnoprávní úpravy používána, tj. stanovení veřejnoprávní sankce (zpravidla peněžité sankce) za správní delikt, a spojuje s nesplněním zákonem stanovených povinností soukromoprávní důsledky (neúčinnost, resp. neplatnost smlouvy).

Po věcné stránce paragraf rozvíjí předmět úpravy zákona definovaný v § 1, konkrétně „zvláštní podmínky účinnosti některých smluv“, což z hlediska metody právní regulace spadá do oblasti práva soukromého (viz též komentář k § 1).

Paragraf je rozčleněn do dvou odstavců, přičemž odstavec 1 vymezuje nabytí účinnosti předmětných smluv obecně a odstavec 2 stanoví výjimku z tohoto pravidla.

Vývoj ustanovení

V rámci vývoje byla ustanovení § 6 a 7 nejvíce kontroverzní částí zákona, a to právě z hlediska stanovení sankcí za nesplnění zákonem stanovených povinností. Přijatý zákon odpovídá koncepci posl. náv., nicméně tato otázka zůstává stále předmětem diskusí.

Proti vázání účinnosti smlouvy na uveřejnění v registru smluv v posl. náv. se zásadně vyslovila vláda ve vládním stanovisku, kde jednoznačně doporučila podmínku vázanosti účinnosti smlouvy na uveřejnění vypustit, a neuveřejnění smlouvy řešit jako správní delikt.

Sněm. náv. setrval na koncepci posl. náv.

Sen. náv. (obdobně jako vládní stanovisko) navrhoval využití standardních sankčních ustanovení za nesplnění zákonem stanovených povinností uveřejňování smluv prostřednictvím registru smluv a ustanovení § 6 a 7 v tomto duchu koncepčně změnil:

㤠6
Kontrola

Kontrolu dodržování povinností podle tohoto zákona osobami uvedenými v § 2 odst. 1 vykonává Úřad pro ochranu hospodářské soutěže.

§ 7
Správní delikt

(1) Právnická osoba se jako smluvní strana uvedená v § 2 odst. 1 dopustí správního deliktu tím, že nezašle uzavřenou smlouvu k uveřejnění prostřednictvím registru smluv do 30 dnů ode dne jejího uzavření, ačkoliv smlouva má být prostřednictvím registru smluv uveřejněna nebo jejíž metadata nejsou v souladu s § 5 odst. 5.

(2) Za správní delikt podle odstavce 1 se uloží pokuta do

a) 25 % ceny obsažené ve smlouvě, nejméně však 10 000 Kč,

b) 25 % hodnoty předmětu smlouvy, nejméně však 10 000 Kč, lze-li hodnotu předmětu smlouvy určit a nejde-li o případ podle písmene a), nebo

c) 10 000 Kč, nejde-li o případ podle písmene a) nebo b).

(3) Právnická osoba za správní delikt neodpovídá, jestliže prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby porušení právní povinnosti zabránila.

(4) Při určení výměry pokuty právnické osobě se přihlédne k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání, jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán.

(5) Odpovědnost právnické osoby za správní delikt zaniká, jestliže správní orgán o něm nezahájil řízení do 1 roku ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 3 let ode dne, kdy byl spáchán.

(6) Správní delikty podle tohoto zákona projednává Úřad pro ochranu hospodářské soutěže.

(7) Příjem z pokut je příjmem státního rozpočtu.“.

Poslanecká sněmovna však setrvala na sněm. náv., a přijaté znění zákona tak odpovídá původnímu posl. náv.

K § 6 odst. 1

Smysl ustanovení a jeho problémy

Smyslem ustanovení je zajistit plnění zákonem stanovené uveřejňovací povinnost bez potřeby dalších kontrolních mechanizmů, čímž zákon opouští standardní pojetí veřejnoprávní úpravy. Toto pojetí zpravidla staví na samostatných „sankčních ustanoveních“ (zakotvených přímo v konkrétním právním předpisu upravujícím danou materii či v samostatném právním předpisu zahrnujícím „sankční ustanovení“ za porušení povinností stanovených v samostatných právních předpisech), v nichž specifikuje „delikt“ – tj. porušení povinnosti, sankci (zpravidla peněžitou) za jeho spáchání a orgán příslušný ke kontrole dodržování povinnosti, resp. příslušný k rozhodnutí o takovém deliktu.

Přestože efektivnost takovéto „kontroly“ dodržování zákonem stanovené povinnosti uveřejňování smluv je stěží zpochybnitelná, je otázka vhodnosti takového přístupu minimálně sporná.

Účinnost smluv je materií soukromoprávní, přičemž nabytí účinnosti smlouvy je jedním z nejvýznamnějších aspektů smluvních vztahů. Problematičnost § 6 odst. 1 lze spatřovat v několika směrech.

Za prvé: Jedná se o zásah do smluvní svobody smluvních stran. Omezuje se tak jedna ze zásad práva soukromého, a to zásada autonomie vůle (viz § 1 odst. 2 o. z.), zde smluvních stran v smluvních vztazích. Přestože citované ustanovení o. z. omezení možnosti osob ujednat si práva a povinnosti odchylně od o. z. připouští, lze mít pochybnosti o tom, zda odstavec 1 již nepřekračuje pomyslné hranice přípustnosti omezení, a to právě s ohledem na ryze sankční charakter tohoto institutu v zákoně.

Za druhé: Vázáním okamžiku nabytí účinnosti smlouvy na odkládací podmínku uveřejnění smlouvy v registru smluv se vnáší nejistota do právních vztahů, a to nejen ve vztahu ke smluvním stranám smlouvy, ale i ve vztahu k třetím subjektům.

Za třetí: Ustanovení § 6 odst. 1 zásadně mění stávající obecnou úpravu nabytí účinnosti smlouvy zakotvenou v § 1745 o. z., podle které, není-li ve smlouvě uvedeno něco jiného, platí, že smlouva je uzavřena a stává se tedy účinnou okamžikem, kdy přijetí nabídky nabývá účinnosti – k nabytí účinnosti podle § 6 odst. 1 dojde nejdříve uveřejněním smlouvy v registru smluv. Tato úprava, na rozdíl od úpravy v o. z., je kogentní, a stanoví tak nepřekročitelnou hranici nabytí účinnosti, aniž však stanoví konkrétní datum. Z výše uvedeného tak vyplývá několik možných variant nabytí účinnosti smlouvy:

• Účinnost není ve smlouvě řešena – tudíž účinnost by podle § 1745 o. z. smlouva nabyla včasným přijetím nabídky. Přijetí nabídky je jednostranný právní úkon, který působí vůči adresátovi, když mu přijetí nabídky dojde – podle § 6 odst. 1 je však účinnosti nabude až uveřejněním v registru smluv. Smluvní strany si tudíž musí datum uveřejnění smlouvy „ohlídat“.
• Smluvní strany mohou sjednat účinnost tak, aby ve smlouvě uvedené datum nabytí účinnosti bylo pozdější, než datum uveřejnění smlouvy v registru smluv – tudíž smlouva nabude účinnosti dnem uvedeným ve smlouvě. (Možné příklady smluvních doložek: Smlouva nabývá účinnosti 10. dnem po dni podpisu smlouvy druhou smluvní stranou; … nabývá účinnost 1. ledna 2017.). V takovém případě však musí smluvní strany zajistit, aby smlouva byla skutečně zaslána k uveřejnění s časovým předstihem před sjednaným dnem účinnosti.

Omezení smluvní svobody stran na základě ustanovení § 1762 o. z.

Omezení smluvní svobody stran ve vztahu k účinnosti smlouvy do určité míry předpokládá i o. z. Podle § 1762 o. z. může být účinnost smlouvy vázána na rozhodnutí určitého orgánu: „Stanoví-li zákon, že je k účinnosti smlouvy třeba rozhodnutí určitého orgánu, je smlouva účinná tímto rozhodnutím.“, přičemž o jaký konkrétní orgán se jedná, o. z. nestanoví. Rozhodnutí (v některých případech je použit výraz „souhlas“) je v tomto případě podmínkou účinnosti smlouvy, a to podmínkou odkládací. [Příkladem může být smlouva o nápomoci, která podle § 46 o. z. vyžaduje ke své účinnosti schválení soudu, kdy se soud zabývá posouzením otázky, zda zájmy podpůrce neodporují zájmům podporovaného, nebo některá ustanovení zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů, např. § 287 odst. 1, podle něhož je zákonným předpokladem nabytí účinnosti smlouvy o provedení dražby její schválení věřitelským výborem, nebo § 289, podle něhož je k prodeji majetku mimo dražbu nezbytný souhlas insolvenčního soudu a věřitelského výboru, přičemž dokud není souhlas udělen, nenabývá smlouva o prodeji mimo dražbu účinnosti.]

Nicméně zásadní odlišnost § 6 odst. 1 spočívá ve smyslu omezení smluvní svobody stran. Smyslem ustanovení § 1762 o. z. je, zjednodušeně řečeno, zajištění potřebné ochrany určitých subjektů (v příkladech viz výše ochrana podporovaného, resp. ochrana věřitelů). Naproti tomu smysl komentovaného ustanovení je ryze sankční.

Poznamenejme, že od výše uvedeného je třeba odlišit případy, kdy absence rozhodnutí nemá vliv na účinnost smlouvy, ale na její platnost (např. souhlas orgánů obchodních korporací či předchozího schválení uzavření smlouvy radou nebo zastupitelstvem obce).

Nemožnost zpětné účinnosti smlouvy

Značně problematickým důsledkem komentovaného ustanovení je, že pro smlouvy podléhající uveřejňovací povinnosti jednoznačně vylučuje možnost využití zpětné účinnosti. (Výklad, který by tuto možnost usiloval zachovat pomocí oddělení účinnosti smlouvy ve smyslu soukromého práva a účinnosti smlouvy ve smyslu zák. o registru smluv, zjevně není udržitelný.) Zpětnou účinnost smluv přitom umožňuje nejen o. z.; judikatura ji dovodila již za účinnosti předchozí právní úpravy (viz NS 32 Odo 705/2005, 28 Cdo 3033/2005, 23 Cdo 5457/2014).

Z konkrétních oblastí smluvní praxe se popsaný problém dotkne například uzavírání nájemních smluv (v řadě případů byla zpětná účinnost smlouvy využívána k „pokrytí“ užívání věci před uzavřením smlouvy) nebo uzavírání smluv o podpoře softwaru jeho výrobcem, zahrnující kromě technické podpory zpravidla také poskytování upgrade či update softwaru na nové verze, odstraňování chyb, či poskytování opravných balíčků, kdy je zpětná účinnost využívána k „plynulému navázání“ na již ukončenou dobu trvání předchozího závazku podpory, a to v souvislosti s častým ustanovením obchodních podmínek těchto poskytovatelů, které neumožňuje „přestávku“ v poskytování podpory.

Výklad ustanovení § 6 odst. 1 ve spojení s § 5 odst. 1 a 5

Podle § 6 odst. 1 smlouva nabývá účinnosti nejdříve dnem uveřejnění.

Podle § 5 odst. 1 „uveřejněním smlouvy prostřednictvím registru smluv“ se rozumí vložení elektronického obrazu textového obsahu smlouvy v otevřeném a strojově čitelném formátu a rovněž metadat podle § 5 odst. 5 do registru smluv.

Podle § 5 odst. 5 smlouva, která nebyla uveřejněna způsobem uvedeným v odstavci 1 nebo jejíž metadata neobsahují v tomto odstavci stanovené údaje, se nepovažuje za uveřejněnou prostřednictvím registru smluv.

Z výše uvedeného vyplývá, že neúčinnost smlouvy nenastává pouze v případě jejího „neuveřejnění“, ale též v případě pouhého pochybení při uveřejňování smlouvy, a to zřejmě i neúmyslného. S ohledem na neurčitost použitých pojmů, zejména „technického vymezení“ a nejasností ohledně jejich výkladu, včetně zatím nepříliš diskutované otázky, zda kumulativně stanovené podmínky nejsou vzájemně v rozporu (tedy zda jsou splnitelné, příp. jak), se taková situace jeví jako zcela reálná. K tomu lze uvést následující schematické vyjádření:

Smlouva musí být vložena do registru smluv v podobě:

• elektronického obrazu textového obsahu smlouvy,
• v otevřeném formátu,
• ve strojově čitelném formátu a
• metadata musí obsahovat povinné údaje.

Nedostatky v uveřejnění (§ 5 odst. 1 ve spojení s § 5 odst. 5) = smlouva se nepovažuje za uzavřenou (§ 5 odst. 5) = smlouva nenabude účinnosti (§ 6 odst. 1).

+ Nebude-li smlouva uveřejněna ani do tří měsíců ode dne jejího uzavření, považuje se za zrušenou od počátku (§ 6 odst. 2).

Lze poznamenat, že podobný přístup se již v právní úpravě vyskytoval např. v zákonech upravujících zadávání veřejných zakázek;[17] nová právní úprava však tento přístup opouští.

K § 6 odst. 2

Předpoklady výjimky

Odstavec 2 stanoví výjimku z odložené účinnosti smluv definované v odstavci 1, která se uplatní při kumulativním splnění níže uvedených podmínek:

• smlouva byla uzavřena za účelem odvrácení nebo zmírnění újmy,
• jedná se o újmu hrozící bezprostředně,
• újma hrozí v souvislosti s mimořádnou událostí ohrožující život, zdraví, majetek nebo životní prostředí.

Mimořádná událost

Pojem „mimořádná událost“ není zákonem o registru smluv definován ani jinak blíže vymezen.

Jako o interpretačním vodítku lze uvažovat například o ustanovení § 2 písm. b) zákona č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, které definuje „mimořádnou událost“, a to jako „škodlivé působení sil a jevů vyvolaných činností člověka, přírodními vlivy, a také havárie, které ohrožují život, zdraví, majetek nebo životní prostředí a vyžadují provedení záchranných a likvidačních prací“, případně o souvisejících úředních či odborných pramenech.[18]

Soukrpráv. metodika MV se kloní k širšímu výkladu mimořádné události podle § 6 odst. 2, který by zahrnul i „běžnější“ situace.[19] Jelikož exaktní, ale patrně ani obecné vymezení mimořádné situace podle § 6 odst. 2 zák. o registru smluv, které by bylo možno přijímat s naprostou jistotou, patrně neexistuje, nelze než doporučit, aby strany uvažovaly o případném využití citovaného ustanovení s potřebným ohledem na riziko příliš extenzivního výkladu.

K § 7, obecně

Úvod

Paragraf navazuje na ustanovení § 6, o podmíněné účinnosti povinně uveřejňovaných smluv, stanovením sankce zrušení smlouvy pro případ nesplnění uveřejňovací povinnosti. Tvrdý dopad této sankce, formulované v odstavci 1, pak tlumí v odstavcích 2 a 3 vymezením možností opravy nesprávností.

K vývoji ustanovení

Sankci zrušení smlouvy od počátku formuloval již posl. náv.; výjimky však doplnil až sněm. náv.

Sen. náv., který odmítl koncepci podmíněné účinnosti a sankci zrušení smluv, toto ustanovení odstranil; nahradil jej, v souladu se svou koncepcí, úpravou správních deliktů.

Přijaté znění ustanovení zcela odpovídá sněm. náv.

K § 7 odst. 1

Neuveřejnění smlouvy prostřednictvím registru smluv

Ustanovení odstavce 1 stanoví sankci pro případ, „nebyla-li smlouva, která nabývá účinnosti nejdříve dnem uveřejnění, uveřejněna prostřednictvím registru smluv“.

Formulace „smlouva, která nabývá účinnosti nejdříve dnem uveřejnění v registru smluv“ staví najisto, že stanovená sankce se nedotýká smluv uveřejňovaných dobrovolně (tzn. smluv uveřejňovaných přesto, že se na ně uveřejňovací povinnost nevztahuje). (Stranám takových smluv samozřejmě nic nebrání, aby jejich účinnost takto vázaly; zde se však jedná o smluvní, a nikoli zákonnou podmínku účinnosti smlouvy.)

Složitější je otázka dopadu odstavce 1 na smlouvy, které v souladu s výjimkou podle § 6 odst. 2 zák. o registru smluv nabývají účinnosti nezávisle na uveřejnění prostřednictvím registru smluv. Z obecného pohledu situace podle citovaného ustanovení ze své přechodné povahy odůvodňuje jen dřívější nabytí účinnosti smlouvy, nikoli již trvalé vyloučení její publicity (pominutím této situace se požadavek publicity smlouvy „aktualizuje“). Z právního pohledu ovšem běží o otázku správného (metodologicky korektního) výkladu. Lingvistický a logický výklad vedou daleko spíše k závěru, že sankce podle § 7 odst. 1 zák. o registru smluv na smlouvy podle § 6 odst. 2 tamtéž nedopadá, neboť smlouva, která ve smyslu § 6 odst. 2 zák. o registru smluv nabývá účinnosti nezávisle na uveřejnění prostřednictvím registru smluv, není smlouvou, která ve smyslu § 7 odst. 2 tamtéž nabývá účinnosti nejdříve dnem uveřejnění. Tento závěr lze podpořit také argumentem, že byl-li záměr zákonodárce jiný, měl být zřetelně vyjádřen. Konečně k tomuto závěru dochází i soukrpráv. metodika MV.[20] Teleologický výklad však nabízí také argument pro opačný závěr, totiž že zákon je třeba vykládat s ohledem na požadavek publicity vymezených smluv, přičemž situace podle § 6 odst. 2 zakládá pouze dočasnou překážku v jeho splnění. Domníváme se, že taková úvaha nad zákonem by neměla převážit nad zákonnou formulací podmínek sankce; tím spíše, pokud se jedná o uplatnění velmi přísné sankce, jakou ex lege zrušení smlouvy od počátku nepochybně je. Nicméně z hlediska jistoty smluvních vztahů (také s přihlédnutím k horší předvídatelnosti výkladu typově zcela nové úpravy) a přes právě uvedené lze doporučit, aby i smlouvy nabývající účinnosti podle § 6 odst. 2 nezávisle na uveřejnění prostřednictvím registru smluv byly tímto způsobem uveřejněny dodatečně, jakmile to vývoj situace dovolí.

Formulaci, že smlouva „nebyla […] uveřejněna prostřednictvím registru smluv“ je třeba interpretovat systematicky s vymezením povinného uveřejnění v § 5 zák. o registru smluv. Skutková podstata proto zahrnuje jak případy, kdy smlouva nebyla uveřejněna vůbec, tak případy, kdy uveřejnění nevyhovělo podmínkám § 5 odst. 1 a souvisejících ustanovení zák. o registru smluv.

Ze souvisejících ustanovení se patří upozornit zejména na § 5 odst. 5 zák. o registru smluv, podle něhož se za uveřejněnou prostřednictvím registru smluv nepovažuje smlouva, jež nebyla uveřejněna způsobem uvedeným v § 5 odst. 1 nebo jejíž metadata neobsahují položky vypočtené v § 5 odst. 5. Smlouva, která se ve smyslu § 5 odst. 5 nepovažuje za uveřejněnou prostřednictvím registru smluv, je pro účely § 7 (jakož i § 6) smlouvou neuveřejněnou prostřednictvím registru smluv.

Neuveřejnění smlouvy do tří měsíců od jejího uzavření

Sankce podle § 7 odst. 1 dopadá na smlouvu až tehdy, nebyla-li uveřejněna ani do tří měsíců od svého uzavření; dopad má však zpětné účinky. Sankční následek, vyjádřený slovy „platí, že je zrušena od počátku“, by – alespoň podle obvyklých formulací o. z. – odpovídal nevyvratitelné právní domněnce; ve své podstatě však představuje spíše právní fikci (přes skutečnost uzavření smlouvy zákon finguje, že tato uzavřena nebyla).

Okamžik uzavření smlouvy se posuzuje podle úpravy o. z.

Sankci podle § 7 odst. 1 zák. o registru smluv je nezbytné rozumět i ve vztahu ke lhůtě podle § 5 odst. 2 věty první a podmínce účinnosti podle § 6 odst. 1 tamtéž. Podle § 5 odst. 2 věty první je ke splnění povinnosti zaslat smlouvu k uveřejnění prostřednictvím registru smluv stanovena lhůta 30 dnů od jejího uzavření; dodržení této lhůty je zákonnou povinností (v této souvislosti se někdy tato lhůta nesprávně chápe jako právně nevýznamná, to je však pohled čistě pragmatický), není však pod zvláštní zákonnou sankcí; takovou sankci stanoví až komentované ustanovení, včetně delší lhůty. Podle § 6 odst. 1 nesplnění uveřejňovací povinnosti působí jako překážka účinnosti smlouvy; ve vztahu k této překážce lze sankci podle § 7 odst. 1 vnímat jako těžší následek pro případ kvalifikovaného nesplnění uveřejňovací povinnosti (kvalifikovaná povaha je vyjádřena podmínkou tříměsíčního trvání prodlení se splněním této povinnosti).

Smlouvy s pozdější účinností

K odstavci 1 zbývá dodat, že tříměsíční trvání prodlení je stanoveno bez ohledu na případné odsunutí účinnosti smlouvy na pozdější dobu než tři měsíce po jejím uzavření.

K § 7 odst. 2, návětí

V odstavci 2 jsou ze sankce podle odstavce 1 vyloučeny případy, kdy „nebyla prostřednictvím registru smluv uveřejněna pouze část smlouvy nebo byla nesprávně vyloučena z uveřejnění metadata z důvodu ochrany obchodního tajemství postupem podle § 5 odst. 6“.

Omezení důvodem ochrany obchodního tajemství se vztahuje pouze k případu nesprávného vyloučení metadat; nikoli již k případu neuveřejnění části smlouvy. Podává se tak systematickým výkladem s odkazovaným § 5 odst. 6 (který se vztahuje právě jen na metadata), podpůrně pak i ze systému samotného § 7 (který v odstavci 3 zakotvuje zbytkové případy nesprávného vyloučení metadat, a nikoli neuveřejnění části smlouvy – potom by měl v odstavci 2 postihovat případy neuveřejnění části smlouvy obecně).

Metadaty podle odstavce 2 jsou, vzhledem ke zmíněnému omezení, toliko metadata podle § 5 odst. 5 písm. a), c) (tedy identifikace smluvních stran a cena nebo, pokud ji smlouva neobsahuje, hodnota předmětu smlouvy, lze-li ji určit).

Vyloučení sankce zrušení smlouvy je pak v odstavci 2 vázáno na provedení oprav za podmínek písmene a) nebo b).

K § 7 odst. 2 písm. a)

Logika výjimky

Pod písmenem a) je v odstavci 2 uveden případ, kdy se smluvní strana dozví, že uveřejnění smlouvy není v souladu se zák. o registru smluv. Do té doby musí být v dobré víře v takový soulad.

V takovém případě strana vyloučí sankci podle odstavce 1, jestliže ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy uvedenou vědomost získá, provede opravu.

Dobrá víra

Dobrou víru strany je třeba posuzovat podle okolností jednotlivého případu, včetně vlastních poměrů této strany (např. objem smluvní agendy a podíl povinně uveřejňovaných smluv na ní, úroveň administrativního i odborného zázemí atd.). I zde je třeba respektovat zásadu, že dobrá víra je presumována (§ 7 o. z.).

Lhůta k opravě

K opravě se stanoví lhůta 30 dnů, a to „ode dne, kdy se [strana] dozvěděla o tom, že uveřejnění není souladné s tímto zákonem“.

Strana se tak dozví tehdy, když zjistí, že smlouva či metadata byly uveřejněny s opomenutím některých částí či údajů nebo když získá právní poznatky, na jejichž základě přehodnotí svůj původní právní názor, že určité části či údaje lze z uveřejnění vyloučit.

Zákon vychází z okamžiku, kdy se strana o neuveřejnění smlouvy v souladu se zák. o registru smluv „dozvěděla“, bez dodatku „nebo se mohla a měla dozvědět“ nebo obdobného. Soukrpráv. metodika MV nicméně k takovému dodatku dochází výkladem, uvádí-li, že „pojem vědomosti je třeba vykládat ve vazbě na § 4 a 5 občanského zákoníku tak, že jde nejen o skutečnou subjektivní vědomost, ale též o situaci, kdy to daný subjekt vzhledem ke svému postavení a všem okolnostem vědět mohl a měl.“[21] Mimoto, pokud se jedná o získání vědomosti v podobě nových právních poznatků, zastane místo uvedeného dodatku zásada, že neznalost zákona neomlouvá (ingorantia legis non excusat). Odvolat se na změnu právního názoru lze potom jen v takových otázkách, jejichž dřívější správné řešení nebylo možno od strany rozumně očekávat.

Oprava

K vyloučení sankce stanovené v odstavci 1 podle odstavce 2 písm. a) je třeba provést opravu

• stanoveným způsobem, totiž podle § 5 odst. 7 zák. o registru smluv,
• se stanoveným výsledkem, totiž uvedením uveřejnění smlouvy do souladu se zák. o registru smluv.

K § 7 odst. 2 písm. b)

Logika výjimky

Pod písmenem b) je v odstavci 2 uveden případ, kdy strana obdrží úřední rozhodnutí, na jehož základě má být neuveřejněná část smlouvy nebo metadata uveřejněna podle právních předpisů upravujících svobodný přístup k informacím.

V takovém případě strana vyloučí sankci podle odstavce 1, jestliže ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy jí bylo uvedené rozhodnutí doručeno, uveřejní neuveřejněnou část smlouvy nebo dotčená metadata jako opravu.

Uplatnění výjimky

Z hlediska účelu zák. o registru smluv je třeba tuto výjimku vykládat a uplatňovat tak, aby nesloužila účelovému oddalování publicity smlouvy. Jinými slovy, uplatnit lze tuto výjimku jen v případech, kdy otázka práva na svobodný přístup k informacím objektivně má sporný potenciál.

Lhůta k opravě

K opravě se stanoví lhůta 30 dnů, a to „ode dne, kdy jí [straně] bylo doručeno rozhodnutí nadřízeného orgánu nebo soudu, na jehož základě má být neuveřejněná část smlouvy nebo dotčená metadata poskytnuta podle předpisů upravujících svobodný přístup k informacím“.

V kontextu komentovaného ustanovení je třeba rozhodnutím nadřízeného orgánu, jakož i rozhodnutím soudu třeba rozumět rozhodnutí těchto orgánů ve věci, v níž daná strana vystupuje jako povinný subjekt ve smyslu úprav svobodného přístupu k informacím. Uvedené neznamená, že jiná rozhodnutí jsou z pohledu stran zcela irelevantní; očekávání určité úrovně jejich znalosti je však třeba posoudit podle písmene a).

Doručení rozhodnutí je třeba vykládat ve smyslu příslušného procesněprávního předpisu (spr. řádu nebo zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů).

Oprava

K vyloučení sankce stanovené v odstavci 1 podle odstavce 2 písm. b) je třeba uveřejnit neuveřejněnou část smlouvy nebo metadata

• stanoveným způsobem, totiž podle § 5 odst. 7 zák. o registru smluv,
• se stanoveným výsledkem, totiž v souladu s uvedeným rozhodnutím nadřízeného orgánu nebo soudu.

K § 7 odst. 3

Oprava jiných metadat

Jak již řečeno, odstavec 3 ve vztahu k odstavci 2 zakotvuje zbytkové přípravy opravy metadat. Jinými metadaty ve smyslu odstavce 3 je potom třeba rozumět metadata podle § 5 odst. 5 písm. b), d) (tedy vymezení předmětu smlouvy a datum uzavření smlouvy).

Oprava těchto jiných metadat je připuštěna ve lhůtě, jejíž délka činí 3 měsíce a jejíž počátek je určen zcela objektivně, totiž dnem uzavření smlouvy, ke které se metadata vztahují.

Oprava chyb v psaní a počtech

Výjimka stanovená pro chyby v psaní a počtech, které lze opravit i později, se vysvětluje povahou těchto chyb.

K § 8, obecně

Úvod

Paragraf podle svého nadpisu obsahuje společná a přechodná ustanovení. Přitom společnými ustanoveními jsou odstavce 1, 2, 4, 5 a 6, přechodným ustanovením je odstavec 3; povahu přechodného ustanovení má podle mého názoru i § 9.

Společná ustanovení řeší mj. i vztah komentovaného zákona k dalším zákonům, z nichž vyplývají povinnosti uveřejňovat (zveřejňovat) smlouvy. Řešení zřetelně sleduje principy úpravy zák. o registru smluv (viz komentář k § 1, rubrika „Elementární principy nové úpravy“), zejména primární význam uveřejňovací povinnosti stanovené touto úpravou a centrální pojetí registru smluv podle této úpravy: smlouva, jejíž obligatorní publicitu stanoví jednak zák. o registru smluv, jednak jiný zákon v zák. o registru smluv výslovně uvedený (odstavce 4 a 5), publikace se provede podle zák. o registru smluv; publikace podle jiného zákona, v zák. o registru smluv výslovně uvedeného, je tím splněna (jedná se o právní fikci); souběžné publikaci podle jiného zákona, v zák. o registru smluv výslovně uvedeného, se ovšem nebrání.

Tu nelze přehlédnout, že snaha o komplexnost registru smluv se někdy prosazuje na úkor komplexnosti jiných způsobů publikace smluvních vztahů veřejného sektoru; tu lze však zachovat na bázi dobrovolnosti – takové řešení se přes větší náročnost může nejednou ukázat jako přehlednější (např. v oblasti veřejných zakázek, které jsou předmětem podrobné a ucelené dokumentace i publikace, budou mnozí zadavatelé minimálně zvažovat pokračování v publikaci smluv podle úpravy veřejných zakázek vedle povinné publikace podle úpravy zák. o registru smluv).

Povaha některých ustanovení je výrazně specifická; platí to zejména o odstavcích 1 a 2.

Vývoj ustanovení

Společné ustanovení se vyvíjelo návazně na vývoj koncepce a postupnou precizaci celého návrhu; tomu odpovídá výrazný posun jeho obsahu od posl. náv. k přijatému znění zákona.

Posl. náv. v § 8, nazvaném „Společné ustanovení“, stanovil pouze dopad uveřejňovací povinnosti bez ohledu na rozhodné právo. Předpis písemné formy pro smlouvy spadající pod uveřejňovací povinnost návrh v této podobě neměl (naopak v § 2 odst. 1 stanovil, že se uveřejňují smlouvy uzavřené písemně). Vztahem navrhované úpravy ke „starým smlouvám“ se návrh nezabýval. Vztah publikace smluv podle navrhované a již existujících úprav byl řešen pouze návrhem novely zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále též jen „zák. o veř. zakázkách č. 137/2006 Sb.“) spočívajícím ve vypuštění povinnosti uveřejňování smluv na profilu zadavatele (§ 10 posl. náv.) (návrh však v této podobě nestanovil uveřejňování veřejnoprávních smluv). Ustanovení o vyloučení dozoru a kontroly podle zákonů o územní samosprávě posl. náv. neměl.

V podobě sněm, náv., v němž doznalo komentované ustanovení podstatného doplnění, byl zákon přijat.

Přehlasovaný sen. náv. nepřijal ke komentovanému ustanovení žádné pozměňovací návrhy.

K § 8 odst. 1

Podle odstavce 1 platí uveřejňovací povinnost podle § 2 bez ohledu na to, které právo je podle mezinárodního práva soukromého pro smluvní vztah právem rozhodným. Deklarovaným smyslem tohoto pravidla je zamezit úniku před uveřejňovací povinností do zahraničního rozhodného práva.

Specifická povaha ustanovení odstavce 1 úzce souvisí s veřejnoprávní povahou uveřejňovací povinnosti podle § 2 – blíže viz komentář k tomuto ustanovení. Z hlediska nauky mezinárodního práva soukromého odstavec 1 zakotvuje tzv. imperativní veřejnoprávní ustanovení.

Odstavec 1 se ovšem nijak nedotýká výjimky z uveřejňovací povinnosti předvídané v § 2 odst. 2.

K § 8 odst. 2

Smyslem pravidla, které v případě smlouvy podléhající uveřejňovací povinnosti podle § 2 s touto povinností automaticky spojuje povinnou písemnou formu smlouvy, je zabránit využití soukromoprávní zásady bezformálnosti právních jednání k vyloučení uveřejňovací povinnosti (vyloučit neuveřejnění smlouvy, na kterou se vztahuje § 2, s poukazem na její uzavření v jiné než písemné formě).

V případech smluv uvedených v § 2 a uzavíraných stranami uvedenými tamtéž je možnost bezformálního kontrahování omezena již právními předpisy upravujícími hospodaření těchto subjektů či orgánů (srov. např. § 12 a 17 zák. o majetku ČR); komentovaným ustanovením je však jasně vyloučena. Pro smluvní praxi veřejného sektoru to zřejmě znamená v řadě dalších případů nutnost korigovat využívání pružných a méně formálních způsobů kontraktace (např. plnění je poskytnuto na základě objednávky s následným doručením faktury nebo plnění v rámci nákupu v tzv. e-shopu, kde objednání i zaplacení probíhá pouze jednoduchou formou internetové komunikace). Může se jednat o případy, kdy právní úprava zadávání veřejných zakázek takový způsob umožňovala, a úprava zák. o registru smluv již nikoli, ale také další případy, kdy patrně nezbude než se přizpůsobit požadavku § 8 odst. 2.

Specifická povaha ustanovení odstavce 2 spočívá především v tom, že se jedná o nepřímou novelu soukromoprávních ustanovení o formě právních jednání.

Pouze pro úplnost lze dodat, že písemná forma smlouvy není pro účely § 8 odst. 2 zák. o registr smluv nahraditelná pouhým písemným potvrzením o uzavření smlouvy.

K § 8 odst. 3

Dopad zákona na „staré smlouvy“ obecně

Odstavec 3 řeší vztah úpravy komentovaného zákona ke „starým smlouvám“ neboli smlouvám uzavřeným před nabytím účinnosti zákona.

Uzavření smlouvy je třeba rozumět ve smyslu vzniku právního jednání, od něhož se tradičně odlišuje platnost a účinnost právního jednání.

Účinnost zákona je stanovena jako dělená (§ 10, blíže viz komentář k tomuto ustanovení). V takovém případě, neodporuje-li to smyslu a působení úpravy, je třeba preferovat datum stanovené zásadně (pro zákon, s výjimkou uvedených ustanovení) před datem stanoveným výjimkou (pro zvláště uvedená ustanovení); toto řešení je namístě i pro výklad účinnosti podle § 8 odst. 3.

Podle odstavce 3 se komentovaný zákon vztahuje na „staré smlouvy“ za následujících (cumulative kladených) podmínek:

• na takovou smlouvu „se vztahuje povinnost uveřejnění prostřednictvím registru smluv“,
• taková smlouva byla uzavřena před účinností zák. o registru smluv,
• dohoda o doplnění, změně nebo zrušení takové smlouvy byla uzavřena po účinnosti zák. o registru smluv.

Složitější případy

Druhá a třetí podmínka jsou jasné. Formulace první podmínky může vyvolat otázku, v jakém smyslu se na („starou“) smlouvu „vztahuje povinnost uveřejnění prostřednictvím registru smluv“? Mají se na mysli jen případy, kdy smlouva vyhoví předpokladům uveřejňovací povinnosti (a zároveň nevyhoví předpokladům žádné z výjimek z této povinnosti) již v původním znění (ve znění, v němž byla uzavřena před účinností zák. o registru smluv), nebo též případy, kdy se tak stane až ve znění pozdější dohody (uzavřené až po účinností zák. o registru smluv)? Praktického významu tato otázka nabývá zejména ve vztahu k výjimce pro tzv. podlimitní smlouvy podle § 2 odst. 2 písm. i). Tu mohou nastat různé eventuality, skrze něž – jak je patrno z dále uvedených příkladů – lze nejlépe poznávat důsledky v odstavci 3 vyjádřené konstrukce, včetně možných problémů.

Příklad č. 1: smlouva, která v době svého uzavření před účinností zák. o registru smluv nepřekračovala výší hodnoty svého předmětu limit 50 000 Kč bez DPH, po prodloužení smluvního vztahu (a adekvátním nárůstem uvedené hodnoty) dohodou uzavřenou po účinnosti zák. o registru smluv již ano.

V tomto příkladu jde o změnu smlouvy (smluvního vztahu). Samotný a důsledný lingvistický výklad by uveřejňovací povinnosti nesvědčil [neboť smlouva je uzavřena na – z hlediska § 2 odst. 2 písm. i) – podlimitní plnění, a tedy nejde o smlouvu, „na niž se“ – ve smyslu odstavce 3 – „vztahuje povinnost uveřejnění prostřednictvím registru smluv“]. Teleologickým výkladem a za pomoci (nijak neobvyklé) interpretace smlouvy v širším smyslu smluvního vztahu je třeba řečenou povinnost dovodit.

Příklad č. 2: smlouva, která v době svého uzavření před účinností zák. o registru smluv překračovala výší hodnoty svého předmětu limit 50 000 Kč bez DPH, po změně obsahu smluvního vztahu (např. po zkrácení doby jeho trvání a adekvátním snížením celkového objemu plnění) dohodou uzavřenou po účinnosti zák. o registru smluv již limit respektuje; z hlediska výjimky podle § 2 odst. 2 písm. i) se jedná o opak příkladu č. 1.

V tomto příkladu se jedná taktéž o změnu smlouvy (smluvního vztahu). Vzhledem k příkladu č. 1 je však situace „zrcadlová“. Zdá se proto, že při zachování logiky výkladu vedeného v příkladu č. 1 by závěr v nynějším příkladu měl být právě opačný. Taková úvaha se však obtížně srovná s dikcí i obsahem komentovaného odstavce jako celku. Jestliže totiž odstavec ukládá uveřejnění i zrušující dohody, a maiori ad minus je žádoucí dovodit, že se vztahuje i na dohodu toliko měnící.

Zbývá dodat, že složitější eventuality dohod podle odstavce 3 budou nejednou eliminovány veřejnoprávními podmínkami uzavírání smluv (např. procesem zadávání veřejných zakázek), což význam jejich řešení snad umenšuje, leč nepopírá.

K § 8 odst. 4 a 5

Zák. o registru smluv vstupuje do již zavedeného systému veřejného evidování hospodaření s veřejnými prostředky. Nová evidence v podobě registru smluv je pojata jako relativně komplexní a primární; neruší však žádnou z dosavadních evidencí. Logickým důsledkem toho jsou duplicity publikačních povinností, které komentovaná společná ustanovení redukují. (Po legislativně technické stránce lze poznamenat, že redukce je dosaženo za cenu nepřímé novely dotčených zákonů. Zák. o registru smluv totiž neobsahuje příslušná novelizační ustanovení; taktéž není provázen tzv. doprovodným zákonem.)

Redukce má bránit nárůstu administrativní zátěže spojené s povinnou publikací. Problematická se však může jevit z pohledu komplexnosti jiných publikačních nástrojů, než je registr smluv; k tomu viz blíže komentář k tomuto paragrafu obecně.

Při zachování uvedeného pojetí uveřejňovací povinnosti podle zák. o registru smluv se stanoví, že splnění této povinnosti de iure nahrazuje splnění obdobných publikačních povinností podle jiných zákonů. Uvedené ovšem platí pouze ve vztahu k výslovně stanoveným zákonům, jakož i ve stanoveném rozsahu; nahrazování publikačních povinností podle jiných zákonů nad rámec stanoveného není přípustné.

Odkazy v odstavcích 4 a 5 je třeba chápat jako dynamické, tedy trvající i po případném nahrazení těchto zákonů novými, pokud obsahují srovnatelnou úpravu. Lze ovšem předpokládat, že tyto nové zákony budou na zák. o registru smluv reagovat výslovně. Srov. § 147 zák. o veř. zakázkách č. 137/2006 Sb. a § 219 odst. 1 písm. d) zák. o zadávání veř. zakázek č. 134/2016 Sb.

Patří se poznamenat, že publikační povinnosti podle odkazovaných zákonů nemusí být a skutečně také nejsou stanoveny se stejnými parametry. Tak například podle zák. o veř. zakázkách č. 137/2006 Sb. je veřejný zadavatel povinen uveřejnit na profilu zadavatele „smlouvu“ v celém znění, toliko s výjimkami podle zákona (§ 147 cit. zák.), resp. podle zák. o zadávání veř. zakázek č. 134/2016 Sb. je veřejný zadavatel povinen uveřejnit na profilu zadavatele „smlouvu“, přičemž požadavek celého znění – byť implicitně – trvá (§ 219 cit. zák.); podle zák. o registru smluv se uveřejněním smlouvy rozumí „vložení elektronického obrazu textového obsahu smlouvy v otevřeném a strojově čitelném formátu […]. Požadavky patrně nejsou totožné ani nejsou v dokonalém vztahu širšího a užšího. Tato diskrepance však podle mého soudu nebrání uplatnění odstavců 4 a 5.

K § 8 odst. 6

Zák. o registru smluv výslovně vylučuje plnění jím stanovené uveřejňovací povinnosti jak z dozoru, tak z kontroly upravených statutárními zákony. Plnění uveřejňovací povinnosti je z povahy její úpravy především pod neformální veřejnou kontrolou.

Uveřejněné údaje mohou být podkladem pro dozor či kontrolu prováděné orgány veřejné moci, např. podle zákona č. 330/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů.

Vedle kontroly, ať formální či neformální, motivuje k plnění uveřejňovací povinnosti podmínka a sankce podle § 6 a 7 zák. o registru smluv.

K § 9

Úvod

Paragraf (nejen podle odůvodnění komplex. pozm. náv., [22] který jej navrhl doplnit, ale již na první pohled) úzce souvisí s dělenou účinností zákona podle následujícího § 10; ve vztahu k němu plní spíše doplňkovou a upřesňující funkci.

Vývoj ustanovení

Ve vývoji návrhu se paragraf objevil až s dělenou účinností, v případě podmíněné účinnosti smlouvy (§ 6) a sankce zrušení smlouvy (§ 7) odsunutou, tedy až ve sněm. náv.; posl. náv. takové ani obdobné ustanovení neměl. Podle sen. náv. měl komentovaný paragraf sdílet osud návrhu vypustit spojení uveřejňovací povinnosti s účinností smlouvy a sankcí zrušení.

Dopad ustanovení

Zatímco ustanovení § 9 je formulováno obecně, z jeho odůvodnění (uvedeného v komplex. pozm. náv. a vzhledem k doslovnému převzetí ustanovení do sněm. náv. plně relevantního i pro přijaté znění zákona) lze dovodit, že zákonodárce míří konkrétně na ty smlouvy, které byly uzavřeny před účinností § 6 a 7 zák. o registru smluv, avšak účinnosti nabyly ještě před uplynutím tříměsíční lhůty podle § 7 odst. 1. Lze mít za to, že i tyto smlouvy by před dopadem podmíněné účinnosti a sankce zrušení dostatečně „chránil“ již zákaz (pravé) retroaktivity (uvažováno tak, že pokud strany smlouvu uzavřely před účinností § 6 a 7 zák. o registru smluv, tato ustanovení se na ni – bez ohledu na případnou její pozdější platnost nebo účinnost – nevztahují, neboť smlouva byla uzavřena za jiné právní úpravy a tato úprava – tím spíše, pokud se jedná o otázky základních vlastností smluv – se na smlouvu vztahuje i nadále). Výslovné upřesnění nicméně neškodí; je jen otázka, zda bude v podobě komentovaného paragrafu pro praxi dobře čitelné.

Otázku dopadu komentovaného ustanovení je třeba klást i ve vztahu k dohodám měnícím či zrušujícím závazek ze „starých smluv“ (slovy § 8 odst. 3 dohodám, kterými se takové smlouvy doplňují, mění, nahrazují nebo ruší). Soudím, že přístup k těmto dohodám se nemá nijak odchylovat od logiky § 8 odst. 3; potom je na místě použít § 9 i na tyto dohody.

K § 10

Úvod

V § 10 je komentovaný zákon uzavřen klasickou klauzulí účinnosti.

Vývoj ustanovení

Řešení účinnosti zák. o registru smluv procházelo změnami v souvislosti s dalšími ustanoveními navrhovaného zákona; ve všech variantách však muselo počítat s potřebnou legisvakancí.

Posl. náv. navrhoval účinnost zákona na první den třetího měsíce následujícího po dni jeho vyhlášení s odůvodněním, že minimálně tuto legisvakanci vyžaduje potřeba přijetí původně předpokládaného prováděcího nařízení vlády.

Ustanovení o účinnosti, ve znění sněm. náv., odpovídá přijatému znění zákona. Z tohoto řešení vyšel i sen. náv., který však v důsledku pozměňovacích návrhů vypustit podmínění účinnosti smlouvy uveřejněním a sankcionování nesplnění uveřejňovací povinnosti zrušením smlouvy od počátku vypustil výjimku odkládající účinnost příslušných ustanovení.

Platnost a účinnost zákona

Platnosti nabyl zák. o registru smluv jako celek dnem vyhlášení ve Sbírce zákonů (§ 3 odst. 1 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů), tj. dnem 14. 12. 2015. Zákon byl uveřejněn v částce 144/2015 Sb.

Účinnost zák. o registru smluv je stanovena jako tzv. dělená, a to zásadně k datu 1. 7. 2016; výjimka platí pro § 6 a 7 [upravujících následky (ne)uveřejnění smlouvy], jejichž účinnost má nastat o rok později, tj. k datu 1. 7. 2017.

Ze stanovení platnosti a účinnosti vyplývá délka legisvakance přes polovinu roku; pro úpravu následků (ne)uveřejnění je prodloužena o rok. Kratší legisvakance slouží přípravě na plnění uveřejňovací povinnosti; delší pak přípravě na následky (ne)splnění této povinnosti neboli na prakticky zřejmě nejzávaznější aspekt dopadů nové právní úpravy. Kritérium rozdělení účinnosti, potažmo legisvakance je tudíž ryze věcné (konkrétně se jedná o odlišení praktických dopadů právní úpravy); nikoli jiné (datum účinnosti, potažmo délka legisvakance odvislé například od povahy nositele uveřejňovací povinnosti).

Ke vztahu ustanovení § 10, o účinnosti zákona, k ustanovení § 9, o prvním použití § 6 a 7, viz komentář k § 9.

Poznámka

Komentář zpracovali:

• Úvod, Genezi zákona o registru smluv a výklad § 7 JUDr. Václav Pilík, Ph.D., a Mgr. Pavlína Seiferová,
• výklad § 1, 2, 3, 8, 9 a 10 JUDr. Václav Pilík, Ph.D.,
• výklad § 4, 5 a 6 Mgr. Pavlína Seiferová.

Komentář vychází z právního stavu ke dni 31. 8. 2016. Výklad ovšem zahrnuje i ustanovení § 6 a 7, jejichž účinnost je odložena na 1. 7. 2017; na to je třeba při čtení těchto částí výkladu, jakož i při odkazech na ně pamatovat.

Komentář k § 1-3 naleznete ZDE.

První autor působí na katedře soukromého práva vysoké školy CEVRO Institut, Praha, autorka na odboru smluv a veřejných zakázek Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky, Praha.