oficiální stránky odborného  právnického časopisu české advokacie • oficiální stránky odborného  právnického časopisu české advokacie  
AK Logo Logo
vítejte!
Právě jste vstoupili na Bulletin advokacie online. Naleznete zde obsah stavovského odborného časopisu Bulletin advokacie i příspěvky exklusivně určené jen pro tento portál.
Top banner Top banner Top banner
CHCETE SI OBJEDNAT?
Zákon o advokacii a stavovské předpisy
Wolters Kluwer
Nesporná řízení I
450 Kč
natuzzi sale

Archiv BA

Archiv čísel

anketa

Vítáte zavedení advokátního procesu v záměru CŘS?
PARTNEŘI
SAK ePravo WKCR

Výkladové problémy spojené s charakterem služebního poměru a řízení o něm z pohledu zák. č. 82/1998 Sb.

autor: Mgr. Ivo Keisler
publikováno: 15.01.2019

Jakkoliv nesprávný úřední postup spočívající v nepřiměřené délce soudního řízení představuje pomyslnou vlajkovou loď aplikace § 13 a 31a zák. č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o odpovědnosti“), či tohoto předpisu jako takového, stále častěji se v praxi objevují případy nárokování náhrady újmy způsobené nesprávným úředním postupem v podobě nepřiměřené délky (či nedodržování zákonných lhůt) v rámci řízení správních.

Na tuto skutečnost pochopitelně reaguje, byť s jistým zpožděním, rovněž rozhodovací praxe soudů věcně příslušných k vedení kompenzačních řízení. Mírně specifický typ správních řízení, alespoň co se úhlu pohledu zákona o odpovědnosti týče, představují řízení ve věcech tzv. služebního poměru, přičemž úkolem tohoto článku je přiblížit stav, jenž v jejich případě na poli náhrady újmy vzniklé v důsledku nezákonného rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu aktuálně panuje.

Když se řekne „služební poměr“

Hovořím-li o služebním poměru, je nejprve potřeba krátce poznamenat, že se jedná o specifický právní poměr fyzických osob vůči státu,[1] upravený především trojicí právních předpisů, a to zák. č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů, jenž obsahuje speciální právní úpravu režimu tzv. státních zaměstnanců,[2] zák. č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů, jehož předmětem úpravy je režim fungování tzv. příslušníků bezpečnostních sborů,[3] a zák. č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů, který zakotvuje zvláštní režim pro vojáky z povolání.[4]

Přestože každý z uvedené trojice právních předpisů obsahuje svou místy osobitou právní úpravu, předmět této úpravy a koncepce (včetně charakteru poměru fyzických osob, jenž je jimi zakládán) jsou navzájem obdobné, přičemž, jakkoliv se jedná o mírné zjednodušení, lze s ohledem na tuto skutečnost pomyslnou trojjedinou množinu osob, na niž jejich působnost dopadá, jednotně titulovat coby „osoby ve služebním poměru“.

Největší „tradici“ se v aplikační praxi, alespoň co se soudních rozhodnutí týče, těší zák. č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů. S ohledem na obdobnost pojetí služebního poměru v režimu uvedené trojice právních předpisů je nicméně judikatura vznikající v případě jednoho z nich obdobně aplikovatelná také na ostatní dva.

Charakter služebního poměru z pohledu judikatury správních soudů

Nejčastěji se v minulosti otázkou charakteru služebního poměru zabývaly soudy rozhodující v rámci větve správního soudnictví, pro něž představuje hodnocení charakteru konkrétního právního poměru a úkonů v něm činěných integrální součást zkoumání podmínek pro projednání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 zák. č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).

Coby první z řady rozhodnutí je nutné zmínit rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2003, č. j. 6 As 29/2003-97, publ. pod č. 415/2004 Sb. NSS, v němž Nejvyšší správní soud uvedl, že [v]ěci vyplývající ze služebního poměru příslušníků Policie České republiky upraveného výše cit. zákonem nejsou věcmi pracovními, ani je nelze pro jejich povahu považovat za věci soukromoprávní. Služební poměr byl charakterizován jako institut veřejného práva, byl považován za právní poměr státně zaměstnanecký. Důvody byly spatřovány v tom, že vzniká mocenským aktem služebního funkcionáře a po celou dobu svého průběhu se výrazně odlišuje od poměru pracovního, který je naopak typickým poměrem soukromoprávním, jehož účastníci mají rovné postavení. To se projevuje v právní úpravě služební kázně, možnosti ukládat kázeňské odměny a tresty, omezené možnosti propouštění, úpravě služebního volna, nárocích na dovolenou, zvláštními nároky při skončení služebního poměru a také zvláštními ustanoveními o řízení před služebními funkcionáři. Právní povaha služebního poměru příslušníka Policie České republiky musí postihnout zvláštní povahu ‚zaměstnavatele‘ jako primárního nositele veřejné moci, potřebu pevného začlenění policisty do organismu veřejné moci a účast na jejím výkonu, ba dokonce – při výkonu státní správy – i tvorbu vůle státu. Tato potřeba zasahuje tak daleko, že tu nejde o modifikaci soukromoprávního pracovního poměru, ale u některých kategorií veřejných a zvláště státních zaměstnanců o specifický státně zaměstnanecký poměr veřejného práva.“ Jelikož správní soudnictví není jen Nejvyšší správní soud, k obdobnému závěru dospívá také rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 17. 6. 2003, č. j. 29 Ca 430/2001-39, publ. pod č. 588/2005 Sb. NSS.

Obdobný právní názor vyplývá rovněž z usnesení zvláštního senátu (působícího při Nejvyšším správním soudu) zřízeného podle zák. č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ve znění pozdějších předpisů, ze dne 4. 5. 2005, č. j. Konf 51/2004-9, v němž bylo uvedeno, že „právní povaha služebního poměru vojáka z povolání postihuje zvláštní povahu ‚zaměstnavatele‘ jako primárního nositele veřejné moci, potřebu pevného začlenění vojáka do organismu veřejné moci a účast na jejím výkonu. Tato potřeba zasahuje tak daleko, že tu nejde o modifikaci soukromoprávního poměru, ale (stejně jako u některých dalších kategorií veřejných a zvláště státních zaměstnanců) o specifický státně zaměstnanecký poměr veřejného práva. Vodítkem může být i charakter právní úpravy, kdy právě u služebních poměrů má tato úprava kodexový charakter a použití zákoníku práce je buď vůbec, nebo z převážné části vyloučeno.“

Dále Nejvyšší správní soud ve své rozhodovací praxi opakovaně deklaroval, že řízení ve věcech (veřejnoprávního) služebního poměru je správním řízením, ve kterém služební funkcionář vystupuje jako správní orgán, tedy orgán vůči osobě ve služebním poměru ve vrchnostensky nadřazeném postavení. Tento právní názor vyplývá např. z rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2011, č. j. 3 Ads 79/2011-62, ze dne 30. 4. 2012, č. j. 4 Ads 153/2011-75, či ze dne 27. 11. 2013, č. j. 3 Ads 133/2012-19, ze dne 31. 7. 2014, č. j. 6 As 102/2014-39, a řady dalších.

Nejvyšší správní soud tedy konstantně (již prakticky od počátku své faktické existence) judikuje jednak, že služební poměr je poměrem veřejnoprávním, a dále že řízení ve věcech služebního poměru je (klasickým) správním řízením. S ohledem na tyto skutečnosti pak také rozhodnutí vydaná ve věcech služebního poměru běžně podléhají přezkumu ve správním soudnictví ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., a tedy se jedná o úkony správního orgánu, jimiž se autoritativně zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti.[5]

Nad rámec uvedeného je zajímavé, že Nejvyšší správní soud ve své judikatuře nesetrval u pouhého definování charakteru služebního poměru a charakteru řízení v souvislosti s ním probíhajících, a vyjádřil se v tomto směru rovněž k aplikovatelnosti zákona o odpovědnosti. Stalo se tak v rozsudku ze dne 3. 10. 2013, č. j. 3 Ans 4/2013-37, v němž bylo ze strany Nejvyššího správního soudu výslovně konstatováno následující: „Nad rámec nutného zdůvodnění Nejvyšší správní soud konstatuje, že pro řešení situace, ve které by v příčinné souvislosti s nesprávným úředním postupem služebního funkcionáře […] vznikla stěžovateli prokazatelná újma, a za splnění dalších zákonných podmínek, bylo by možné uvažovat o jiném titulu právní ochrany postupem podle zák. č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti, dopadající i na soukromoprávní aspekt věci, který v řešení veřejnoprávního nároku v odpovídajícím řízení zohlednit nelze.“ Tento právní názor byl pak Nejvyšším správním soudem výslovně potvrzen např. v rozsudku ze dne 31. 7. 2014, č. j. 6 As 102/2014-39.

Nejvyšší správní soud tak nejenže v rámci své rozhodovací praxe dovozuje, že služební poměr je charakteru veřejnoprávního a řízení ve věcech služebního poměru je správním řízením, ve kterém služební funkcionář vystupuje jako správní orgán v nadřazeném postavení, ale rovněž konstatuje, jakkoliv pouze obiter dictum, že náhrada újmy způsobené nesprávným úředním postupem, k němuž může ve správním řízení dojít, spadá do působnosti zákona o odpovědnosti.

Otisk v rámci judikatury Ústavního soudu

Jakkoliv patří, s ohledem na frekvenci, s níž jsou jimi tyto otázky řešeny, lví podíl výkladu charakteru služebního poměru a věcí s ním spojených správním soudům, našly si cestu rovněž do rozhodovací praxe Ústavního soudu, což je pochopitelné s ohledem na jeho postavení coby orgánu ochrany ústavnosti.

Charakterem služebního poměru se Ústavní soud zbýval např. v nálezu ze dne 13. 6. 2014, sp. zn. III. ÚS 2428/13, v němž bylo uvedeno: „Ústavní soud na tomto místě zdůrazňuje, že služební poměr policisty, vznikající a v posuzovaném případě i zanikající rozhodnutím jako mocenským aktem příslušného služebního funkcionáře, je svojí povahou veřejnoprávním, a výrazně se tak odlišuje od poměru pracovního, který je naopak poměrem soukromoprávním […]. Rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru, i když mělo být učiněno na vlastní žádost příslušníka, je výkonem veřejné moci, a musí být tedy dle čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny vydáno jen v případech, mezích a způsobem, který stanoví zákon.“ Ve shodě s výše předestřeným postojem správních soudů tedy Ústavní soud dovodil veřejnoprávnost služebního poměru a navíc přímo konstatoval, že rozhodování ve věcech služebního poměru (zde jeho ukončení) představuje výkon veřejné moci.[6]

Nahlédneme-li pak do starších rozhodnutí Ústavního soudu, i zde nalezneme shodu s výše citovaným závěrem, a to např. v usnesení ze dne 11. 3. 1999, sp. zn. III. ÚS 418/98

Krátký náhled do odborné literatury

Nejen soudy v rámci svého rozhodování se zabývají otázkami charakteru právních institutů a vztahů. Podstatnou roli zde naopak hraje akademická činnost a v jejím důsledku vznikající odborná literatura.

Soudobí autoři, resp. jejich významná většina, se v současné době kloní k závěru, že služební poměr vykonávaný v režimu výše uvedené trojice právních předpisů je poměrem veřejnoprávním. Zmínit demonstrativně lze např. Tomka, který výslovně uvádí, že „služební poměr nevzniká dvoustranným projevem vůle účastníků (pracovní smlouvou), jako je tomu při vzniku pracovního poměru, ale jednostranným rozhodnutím služebního funkcionáře o přijetí příslušníka do služebního poměru“;[7] přičemž stejný autor dále jednoznačně hodnotí rozhodování ve věcech služebního poměru jako typické rozhodování vrchnostenského charakteru.[8] O veřejnoprávním charakteru služebního poměru, v němž má příslušný služební orgán nad osobou ve služebním poměru vrchnostenské postavení, hovoří, a to na základě obdobné argumentace jako ve výše citovaných judikátech, rovněž Aldorf.[9] V neposlední řadě pak lze uvést také Čebišovou, jež konstatuje, že „pokud bude u nás přijata nyní prosazovaná koncepce – v zásadě jednotný pracovněprávní režim úředníků veřejné správy – počítá se s tím, že bude nutné specifika služebních poměrů upravit zvláštním zákonem. Není snad pochyb o tom, že půjde o lex specialis povahy veřejnoprávní.“[10]

Na stranu druhou se najdou také názory odlišné, jež veřejnoprávní vnímání služebního poměru kritizují či se vůči němu jinak vymezují, kteréžto shrnuje např. Kadlubiec.[11] Z dané množiny „protiargumentů“ lze jmenovat především ten, dle nějž k přijetí do služebního poměru nedochází vrchnostenským rozhodnutím, neboť k jeho vzniku je potřeba nejen jednostranného úkonu ze strany služebního orgánu ve formě rozhodnutí, ale i žádosti podané uchazečem o přijetí. K tomu je nutné krátce dodat, že pokud by měl tento pohled obstát, znamenalo by to, že stejně tak soukromoprávní (smluvní) charakter mají rovněž řízení o vydání územního rozhodnutí či stavebního povolení nebo řízení o azylu a desítky dalších, jelikož rovněž v těchto případech je správní řízení zahájeno a vrchnostenské rozhodnutí vydáno na základě podané žádosti (a nikoliv z moci úřední).

Názorový proud odborné veřejnosti hodnotící charakter služebního poměru jako spíše soukromoprávní či kritizující závěry o jeho veřejnoprávním charakteru je nutné označit za minoritní, nicméně narazit na něj lze také v jednom z komentářů k zákonu o odpovědnosti.[12] 

Právní postoj Nejvyššího soudu a jeho „vývoj“

Jakkoliv jsou judikatura Nejvyššího správního soudu či odborná literatura významným interpretačním vodítkem, jelikož soudní řízení, jehož předmětem jsou nároky dle zákona o odpovědnosti, spadá do věcné působnosti civilních soudů, zásadní dopad na praktickou aplikaci práva má interpretace provedená Nejvyšším soudem.

Na jednu stranu, byť ne přímo ve věci náhrady újmy způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, Nejvyšší soud např. v usnesení ze dne 27. 9. 2001, sp. zn. 21 Cdo 1705/2000, uvedl, že [s]lužební poměr policisty je typickým právním poměrem státně zaměstnaneckým, veřejnoprávním. Vzniká mocenským aktem služebního funkcionáře (rozhodnutím o přijetí podle § 5 zák. č. 186/1992 Sb.) a po celou dobu svého průběhu se výrazně odlišuje od poměru pracovního, který je naopak typickým poměrem soukromoprávním, jehož účastníci mají rovné postavení.“ Na základě této citace by se tedy zdálo, že rozhodovací praxe Nejvyššího soudu je co do charakteru služebního poměru v plné shodě s právním názorem vysloveným ve výše citovaných rozhodnutích, když navíc text daného usnesení je v podstatné části shodný s odůvodněním rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2003, č. j. 6 As 29/2003-97, publ. pod č. 415/2004 Sb. NSS.

Na stranu druhou v rámci rozsudku ze dne 8. 2. 2001, sp. zn. 21 Cdo 1010/2000, Nejvyšší soud konstatoval, že [p]ředmětem úpravy provedené zákonem č. 58/1969 Sb. není odpovědnost za škodu vzniklou z pracovněprávních (služebněprávních) vztahů, nýbrž odpovědnost jednak za škodu, která byla způsobena při výkonu státní moci nezákonným rozhodnutím, které v občanském soudním řízení a v řízení před státním notářstvím, v řízení správním, jakož i v řízení trestním (pokud nejde o rozhodnutí o vazbě nebo trestu) vydal státní orgán nebo orgán státní organizace (srov. § 1 odst. 1 zák. č. 58/1969 Sb.), jednak za škodu způsobenou v rámci plnění úkolů státních orgánů a orgánů společenské organizace uvedených v § 1 odst. 1 nesprávným úředním postupem těch, kteří tyto úkoly plní (srov. § 18 odst. 1 zák. č. 58/1969 Sb.). Protože jde o úpravu odpovědnostních vztahů, jejichž základem je chybné rozhodnutí anebo postup při výkonu suverénní státní moci, pro jejíž uplatňování je charakteris­tický vztah nadřízenosti a podřízenosti zúčastněných subjektů těchto právních vztahů, je vyloučeno postupovat podle uvedeného zákona při posuzování odpovědnosti vyplývající z individuálních pracovněprávních (služebněprávních) vztahů charakterizovaných vzájemnou rovností jejich účastníků.“

Citovaným rozsudkem tak Nejvyšší soud vyslovil právní názor ve své podstatě rozporný s názorem vysloveným nejen ve výše citované judikatuře Nejvyššího správního soudu či Ústavního soudu, ale rovněž s právním názorem vlastním, vyjádřeným ve výše citovaném usnesení. Pro kontext je nicméně nutné podotknout, že předmětem daného řízení byl nárok na náhradu újmy, odvíjející se od porušení právní povinnosti při ukončení služebního poměru.

V rozsudku ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. 30 Cdo 2470/2012, vydaném ve věci nároku policisty vyplývajícího z porušení povinnosti rovného zacházení, pak Nejvyšší soud sice připomněl svá dřívější rozhodnutí konstatující veřejnoprávní charakter služebního poměru, nicméně dále uvedl následující: „O výkon státní (veřejné) moci nejde tam, kde stát nevystupuje v tzv. vrchnostenské pozici, nýbrž kde vstupuje do právních vztahů jako jejich účastník rovný s účastníky ostatními. U nároků, kde stát vystupuje jako zaměstnavatel, je dána pracovněprávní odpovědnost. Tomu se blíží i specifické vztahy služební, tedy vztahy svou podstatou zaměstnanecké s určitými modifikacemi, které zdánlivě mohou evokovat jisté rysy výkonu veřejné moci. […] Požadavek žalobkyně na náhradu škody (újmy) se odvíjí od porušení právní povinnosti zaměstnanci žalované (ne)jednajícími jejím jménem při změně služebněprávního vztahu, nejedná se tedy o odpovědnostní vztah veřejnoprávní povahy vyplývající z rozhodnutí žalované při výkonu její svrchované veřejné moci, na který by bylo možné vztáhnout působnost zák. č. 82/1998 Sb.“ Rovněž v případě tohoto rozhodnutí tak Nejvyšší soud aplikovatelnost zákona o odpovědnosti, přes skutečnost, že se jednalo o otázku rozhodování ve věcech služebního poměru, neshledal. Obdobný názor zaujal dále v usnesení ze dne 21. 6. 2017, sp. zn. 30 Cdo 120/2017.

Jakkoliv byl v rámci výše obsáhle předestřené judikatury Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu konstatován veřejnoprávní charakter služebního poměru, a rozhodování v jeho rámci konané bylo dokonce výslovně označeno za výkon veřejné moci, Nejvyšší soud v rámci dvojice rozsudků dospěl k závěru odlišnému (opačnému), přičemž se v podstatě ztotožnil s výše rovněž předestřeným minoritním názorovým proudem zachyceným v odborné literatuře, považujícím služební poměr za poměr v meritu soukromoprávní či specifický smíšený (s prvky obou typů).

V reakci na uvedená rozhodnutí Nejvyššího soudu soudy nižších stupňů začaly o nárocích na náhradu újmy způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem ve věcech služebního poměru rozhodovat negativně (ať již zamítnutím žaloby, či dokonce zastavením řízení jako v případě níže citovaného usnesení Nejvyššího soudu). Tento stav trval až do vydání usnesení ze dne 21. 3. 2018, sp. zn. 30 Cdo 1405/2016, v němž Nejvyšší soud zásadním způsobem korigoval svou dosavadní judikaturu, resp. její intepretaci, k níž přistoupily soudy nižších stupňů (a tedy by se dalo s jistou nadsázkou říci, že dosavadní judikatura bylo tímto usnesením „dobroušena“).

Nejvyšší soud v usnesení ze dne 21. 3. 2018, sp. zn. 30 Cdo 1405/2016, nejprve zdůraznil, že dvojice jeho naposledy výše citovaných rozhodnutí, především rozsudek ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. 30 Cdo 2470/2012, neřeší otázku újmy způsobené nesprávným úředním postupem vzniklým v průběhu vedení řízení ve věcech služebního poměru, nýbrž z titulu rozhodnutí služebního orgánu či dalšími úkony prováděnými v těchto řízeních. Dále pak s ohledem na konkrétní situaci uvedl, že [v] nyní projednávané věci se na rozdíl od výše uvedených případů žalobci nedomáhají přiměřeného zadostiučinění za nezákonné rozhodnutí či úkony služebních funkcionářů vůči jejich osobám jako příslušníkům, nýbrž za nesprávný úřední postup spočívající v nepřiměřené délce správního řízení, kterým je i řízení ve věcech služebního poměru […], v němž služební funkcionář vystupuje jako správní orgán, jak opakovaně dovodil Nejvyšší správní soud ve své judikatuře (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2011, č. j. 3 Ads 79/2011-62, ze dne 30. 4. 2012, č. j. 4 Ads 153/2011--75, nebo ze dne 27. 11. 2013, č. j. 3 Ads 133/2012-19).“ Nejvyšší soud se tedy ohledně charakteru řízení ve věcech služebního poměru coby (veřejnoprávního) správního řízení přece jen plně ztotožnil s výše obsáhle předestřenou judikaturou Nejvyššího správního soudu, a potažmo také Ústavního soudu.

S ohledem na uznání této skutečnosti Nejvyšší soud dále uvedl: „Nejedná se tedy o odpovědnost vyplývající ve smyslu § 98 odst. 1 zák. č. 361/2003 Sb. (ve spojení s § 1 odst. 4 zákona) z výkonu služby na základě hmotněprávního vztahu – služebního poměru, který sám o sobě nemá povahu výlučně veřejnoprávní. Na tom nic nemění ani okolnost, že formu správního rozhodnutí vydaného ve správním řízení má rozhodnutí (rozuměj ‚výsledek myšlení‘) služebního funkcionáře jako představitele svého druhu ‚zaměstnavatele‘, takže obranou proti němu není žaloba v občanském soudním řízení, tak jako v případě jednání zaměstnavatele vůči zaměstnanci podle obecných pracovněprávních předpisů, nýbrž odvolání (rozklad) a případně i žaloba ve správním soudnictví podle soudního řádu správního. […] V projednávané věci se jedná o odpovědnost za průběh samotného správního řízení, příp. i navazujícího řízení před správními soudy, spočívající v jeho nepřiměřené délce, tedy o odpovědnost vyplývající z veřejnoprávního vztahu, neboť jde o poměr mezi účastníkem správního řízení a rozhodujícím správním orgánem, byť jsou jimi příslušník bezpečnostního sboru a služební funkcionář a předmětem řízení jsou práva a povinnosti vyplývající ze služebního poměru.“ Dále pak Nejvyšší soud v citovaném usnesení uzavřel, že nárok na náhradu nemajetkové újmy vzniklé v důsledku porušení povinnosti vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě či v důsledku nepřiměřené délky řízení ve věcech služebního poměru je nutné posoudit podle zákona o odpovědnosti.

Nejvyšší soud tak na jednu stranu uznal správněprávní charakter řízení ve věcech služebního poměru se všemi okolnostmi, které se k této skutečnosti váží, a dále výslovně konstatoval, že nárok na náhradu újmy způsobené nesprávným úředním postupem nastalým v těchto řízeních spadá do působnosti zákona o odpovědnosti (jako v případě jakéhokoliv jiného řízení), čímž zřejmě pro futuro zamezil a priori odmítavým postojům k nárokům na náhradu majetkové či nemajetkové újmy vzneseným v těchto věcech ze strany příslušných ústředních správních úřadů a soudů rozhodujících v kompenzačním řízení. Na druhou stranu ovšem výslovně setrval ve svém dosavadním názoru, že služební poměr sám o sobě nemá povahu výlučně veřejnoprávní, a v souladu se svou dosavadní judikaturou také na postoji, že zákon o odpovědnosti nelze aplikovat v případě újmy způsobené z titulu rozhodnutí služebního orgánu a dalšími úkony prováděnými v řízeních ve věcech služebního poměru, tedy včetně újmy způsobené eventuálním nezákonným rozhodnutím. Postoj zaujatý Nejvyšším soudem by bylo možné označit za „smíšený“.

Tento stav je zajisté pozitivní pro osoby ve služebním poměru, které tvrdí, že jim byla způsobena újma nesprávným úředním postupem nastalým v řízení ve věcech služebního poměru vedeném o jejich právech a povinnostech, kterýžto spočíval v nevydání rozhodnutí v zákonné lhůtě nebo celkové nepřiměřené délce tohoto řízení, přičemž já osobně jej rovněž vítám. Zůstává nicméně otázkou, do jaké míry je podle aktuálně doplňovaného právního názoru Nejvyššího soudu možné aplikovat zákon o odpovědnosti v případě jiného druhu nesprávného úředního postupu, když Nejvyšší soud v usnesení ze dne 21. 3. 2018, sp. zn. 30 Cdo 1405/2016, ve vztahu k dosavadní judikatuře aplikovatelnost tohoto zákona vylučující doslova uvedl, že v ní formulovaný právní názor by přijat „ve vztahu k nemajetkové újmě způsobené příslušníkovi bezpečnostního sboru […] rozhodnutím o přeřazení na jiné služební místo či kázeňským řízením, zproštěním výkonu služby či dalšími úkony prováděnými v těchto řízení, či veřejnou skandalizací zapříčiněnou policií“. Pod neurčitý pojem „nesprávný úřední postup“ přitom zdaleka nespadají toliko otázky spojené s délkou řízení a jeho plynulostí, ale naopak celá řada činností orgánů, jež toto řízení vedou.

Rozhodně neradostný je pak popsaný stav nadále pro osoby ve služebním poměru, které pociťují újmu způsobenou v důsledku nezákonného rozhodnutí orgánu rozhodujícího o jejich právech a povinnostech v rámci řízení ve věcech služebního poměru, kteréžto otázky najisto nadále podle Nejvyššího soudu zůstávají mimo působnost zákona o odpovědnosti, přičemž je otázkou, zda je minimálně v tomto rozsahu právní názor Nejvyššího soudu v kontextu obsáhle citované judikatury Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu, kteréžto považují příslušná rozhodnutí za správní rozhodnutí, jimiž je realizován výkon veřejné moci, skutečně správný.

Lze délku správního řízení ve věcech služebního poměru a délku soudního řízení správního vnímat jako jeden celek?

Výše bylo tedy uvedeno, že po letech, kdy z rozhodovací praxe Nejvyššího soudu nevyplývalo zcela jasně, zda je možné na řízení ve věcech služebního poměru nahlížet coby na správní řízení či jen coby na zvláštní soukromoprávní institut, bylo Nejvyšším soudem postaveno najisto, že tato řízení jsou (rovněž z jeho pohledu) správními řízeními a nároky na náhradu újmy vzniklé z důvodu nesprávného úředního postupu v nich nastalého se posoudí podle zákona o odpovědnosti.

Nebývá nicméně výjimkou (někdy mám pocit, že se naopak jedná o pravidlo), že správní řízení nekončí právní mocí rozhodnutí vydaného v jeho prvním nebo druhém stupni, ale plynule „pokračuje“ podáním žaloby proti rozhodnutí v něm vydaném ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. k místně příslušnému krajskému soudu; poměrně často pak také řízením o kasační stížnosti před Nejvyšším správním soudem. S ohledem na možnost správních soudů žalobou napadené rozhodnutí zrušit a věc vrátit k dalšímu řízení správnímu orgánu, který jej vydal,[13] se může celá záležitost vrátit zpět k příslušným správním orgánům, přičemž někdy se celý uvedený postup opakuje znovu (a to i vícekrát). V takových situacích je namístě otázka, zda je možné správní řízení a soudní řízení správní, přestože se jedná o řízení formálně samostatná, nicméně vzájemně spolu úzce související, vnímat pro účely posouzení přiměřenosti délky řízení ve smyslu zákona o odpovědnosti coby řízení jediné, obdobně jako je tomu v případě řízení před obecnými soudy a na něj navazujícího řízení o ústavní stížnosti v rámci samostatného ústavního soudnictví.[14]

Rovněž tato otázka byla již řešena v rámci relativně nedávné judikatury Nejvyššího soudu, konkrétně v rozsudku ze dne 20. 1. 2016, sp. zn. 30 Cdo 968/2014, v němž Nejvyšší soud uvedl: [...] Naopak v případech, kdy bude žalobou podle části páté o. s. ř., popř. ve správním soudnictví napadeno rozhodnutí správního orgánu vydané v řízení, jež čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 38 odst. 2 Listiny podléhá, lze závěr o jednotě řízení a (jediném) nároku na odškodnění nemajetkové újmy vzniklé porušením práva účastníka správního (a navazujícího soudního) řízení na projednání (jediné) věci v přiměřené lhůtě jako správný akceptovat.“

Nejvyšší soud tedy dovodil, že správní řízení a na něj přímo navazující soudní řízení správní je možné z pohledu práva na přiměřenou délku vnímat coby řízení jediné, a tedy zakládající eventuálně jediný nárok na zadostiučinění za nemajetkovou újmu (za celkovou jejich společnou délku), nicméně nikoliv bezpodmínečně, ale pouze je-li v rámci soudního řízení správního napadeno rozhodnutí správního orgánu vydané ve správním řízení, jehož předmět podléhá působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen Úmluva).[15] Tento právní názor byl dále potvrzen např. rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 1. 6. 2016, sp. zn. 30 Cdo 2205/2015, či usnesením Nejvyššího soudu ze dne 6. 2. 2018, sp. zn. 30 Cdo 3375/2016.

V tomto směru Nejvyšší soud navázal na svou dřívější judikaturu v podobě např. rozsudku ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014, v němž formuloval právní názor, dle nějž lze garanci práva na přiměřenou (celkovou) délku řízení spatřovat toliko u těch správních řízení, která svým předmětem spadají do aplikačního rámce čl. 6 odst. 1 Úmluvy, jelikož ze samotného čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, ve znění pozdějších předpisů, toto právo pro případ správních řízení podle něj nevyplývá. K tomu Nejvyšší soud stanovil (s ohledem na judikaturu ESLP) následující trojici kumulativních podmínek, resp. otázek, jež je potřeba kladně zodpovědět: „1. Jde zde o spor o právo nebo závazek, který je opravdový a vážný a jehož rozhodnutí má přímý vliv na existenci, rozsah nebo způsob výkonu daného práva nebo závazku? 2. Má toto právo nebo závazek svůj základ ve vnitrostátním právu? 3. Je právo nebo závazek, o které se v daném případě jedná, civilní (tj. soukromoprávní) povahy?“ Ve zbylých případech správních řízení pak podle něj není možné aplikovat závěry vyplývající ze sjednocujícího stanoviska Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, a je možné se domáhat pouze náhrady nemajetkové újmy způsobené v důsledku nevydání rozhodnutí v zákonné lhůtě, přičemž v takových případech navíc není podle Nejvyššího soudu dána silná vyvratitelná domněnka vzniku nemajetkové újmy již na základě samotné skutečnosti, že k nesprávnému úřednímu postupu došlo.[16] Jakkoliv lze tento názor považovat za sporný, jak uvádí např. Matocha,[17] Nejvyšším soudem byl judikován opakovaně a je v současné době plně aplikován v praxi soudů nižších stupňů. Je tedy namístě zodpovědět otázku, zda na řízení ve věcech služebního poměru čl. 6 odst. 1 Úmluvy dopadá, či nikoliv.

Otázkou aplikovatelnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy ve věcech služebního poměru se v minulosti zabýval ESLP. Nejprve v rámci rozsudku ve věci Pellegrin proti Francii(ze dne 8. 12. 1999, stížnost č. 28541/95) ESLP konstatoval, že garance plynoucí z čl. 6 odst. 1 Úmluvy nelze na řízení ve věcech služebního poměru použít, a to ani v případě, že spor mezi těmito zaměstnanci a státem vyvolává otázky ekonomického rázu. Tento postoj byl nicméně posléze zásadně přehodnocen v rámci rozsudku velkého senátu ESLP ve věci Vilho Eskelinen a další proti Finsku (ze dne 19. 4. 2007, stížnost č. 63235/00, odst. 62), v němž ESLP formuloval právní názor, dle nějž naopak řízení ve věcech služebního poměru do aplikačního rámce čl. 6 odst. 1 Úmluvy v zásadě spadají, a to z pohledu autonomní (na vnitrostátním právu a terminologii nezávislé) interpretace Úmluvy coby „občanská práva nebo závazky“, s výjimkou situací, v nichž vnitrostátní zákonodárce výslovně vyloučí tyto otázky ze soudního přezkumu a zároveň prokáže objektivní zdůvodnitelný (legitimní) zájem na tomto vyloučení. Hodí se také poznamenat, že v konkrétní věci Vilho Eskelinen a další proti Finsku ESLP konstatoval porušení požadavku na projednání věci v přiměřené lhůtě, přičemž do relevantní délky řízení byla počítána nikoliv pouze doba, kdy byla věc projednávána finskými správními soudy, ale také doba, po kterou řízení předtím běželo před správními orgány.

Na tento právní názor pak navazují dále např. rozsudky ESLP ve věci Fiume proti Itálii (ze dne 30. 6. 2009, stížnost č. 20774/05, odst. 33 až 37), v němž byla působnost čl. 6 odst. 1 Úmluvy konstatována v případě řízení o povýšení celního úředníka, nebo ve věci Cudak proti Litvě (ze dne 23. 3. 2010, stížnost č. 15869/02, odst. 42 až 47), kde ESLP jednoznačně uvedl, že záruky plynoucí z čl. 6 odst. 1 Úmluvy dopadají na spor týkající se kompenzace za ukončení služebního poměru administrativního pracovníka polského velvyslanectví v Litvě. Je tedy zřejmé, že aktuální postoj ESLP tenduje k dosti extenzivní interpretaci původně relativně úzce pojatého čl. 6 odst. 1 nejen obecně,[18] ale taktéž konkrétně v případě řízení ve věcech služebního poměru, na něž se garance v něm obsažené (až na pár výjimečných případů) vztahují, právo na projednání věci v přiměřené lhůtě nevyjímaje.[19] Tedy rovněž řízení ve věcech služebního poměru je nutné v zásadě vnímat coby řízení, jež do aplikačního rámce čl. 6 odst. 1 Úmluvy spadají.

S ohledem na uvedené je tedy namístě konstatovat, že bude-li uplatněn nárok na náhradu újmy způsobené nepřiměřenou délkou řízení, v němž byla řešena nějaká z otázek spojených se služebním poměrem ve smyslu některého z trojice výše uvedených právních předpisů, bude s ohledem na právní názor v zásadě nutné pro účely posouzení přiměřenosti délky řízení ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy a zákona o odpovědnosti posuzovat nejen samotnou délku správního řízení ve věcech služebního poměru, nýbrž celé časového období, po něž je o konkrétní věci vedeno správní řízení před služebními orgány a soudní řízení správní před správními soudy, které na něj přímo navazuje (kterážto dvě řízení z pohledu zákona o odpovědnosti tvoří jeden celek), a to i pokud je řízení o stejné věci před služebními orgány a správními soudy vedeno opakovaně. Dospěje-li pak konkrétní věc rovněž do „fáze“ řízení ústavní stížnosti vedené před Ústavním soudem,[20] je ve smyslu rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 10. 3. 2011, sp. zn. 30 Cdo 2742/2009, nutné do celkové délky (pro účely posouzení její přiměřenosti) započíst také dobu vedení tohoto specifického řízení.

Závěr

S ohledem na vše výše obsáhle předestřené nelze než konstatovat, že aktuální situace ohledně vnímání charakteru jak služebního poměru, tak řízení v jeho věcech probíhajících, je rozpolcená, a to jak co do judikatury nejvýznamnějších soudních instancí, tak co do pohledu odborné literatury. Zatímco Nejvyšší správní soud a Ústavní soud zastávají právní názor, dle něhož je služební poměr charakteru veřejnoprávního (rozhodování s ním spojené představuje výkon veřejné moci) a řízení ve věcech služebního poměru je správním řízením, ve kterém služební funkcionář vystupuje jako správní orgán (ve vrchnostensky nadřazeném postavení), Nejvyšší soud, který je odpovědný za určování směru judikatury ve věcech aplikace zákona o odpovědnosti, se s tímto postojem ztotožňuje toliko zčásti, když sice souhlasně s nimi uznává, že řízení ve věcech služebního poměru je správním řízením, současně ale považuje samotný služební poměr za nemající povahu výlučně veřejnoprávní (či spíše za mající povahu soukromoprávní).

V důsledku této situace Nejvyšší soud na jednu stranu nárok na náhradu újmy způsobené nesprávným úředním postupem spočívajícím v nepřiměřené délce řízení ve věcech služebního poměru (či nevydání rozhodnutí v zákonné lhůtě) považuje za spadající do působnosti zákona o odpovědnosti. Na druhou stranu eventuální nárok na náhradu újmy způsobené nezákonným rozhodnutím služebního orgánu či jinými dalšími úkony prováděnými v rámci řízení ve věcech služebního poměru již Nejvyšší soud za spadající do působnosti zákona o odpovědnosti nepovažuje.

Právní názor, dle nějž je možné na případy újmy vzniklé nesprávným úředním postupem v řízeních ve věcech služebního poměru (spočívajícím v nepřiměřené délce či nevydání rozhodnutí v zákonné lhůtě) aplikovat zákon o odpovědnosti, byl ze strany Nejvyššího soudu definitivně judikován usnesením ze dne 21. 3. 2018, sp. zn. 30 Cdo 1405/2016, a nelze než hodnotit jej kladně. Nadále nicméně zůstává otázkou, do jaké míry je aktuálně „dobroušený“ právní názor Nejvyššího soudu souladný s dlouholetým právním názorem Nejvyššího správního soudu a dále právním názorem Ústavního soudu, obsaženým především v nálezu ze dne 13. 6. 2014, sp. zn. III. ÚS 2428/13.

S ohledem především na existující rozpor mezi právním názorem zastávaným Nejvyšším soudem a Ústavním soudem je otázkou, zda je výše popsaný stav judikatury Nejvyššího soudu konečný, nebo jej v budoucnu čekají změny směřující právě k rozšíření závěru o aplikovatelnosti zákona o odpovědnosti v záležitostech vztahujících se k otázkám spojeným se služebním poměrem. Osobně, coby zastánce postoje za­ujímaného Nejvyšším správním soudem a Ústavním soudem, mám nicméně za to, že krok tímto směrem (pokud by k němu došlo) by byl krokem správným.

 

Autor Mgr. Ivo Keisler  působí v AK David Zahumenský a na katedře správní vědy a správního práva PF MU v Brně.



[1] Nikoliv však již o poměr úředníků územních samosprávných celků ve smyslu zák. č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů, či strážníků obecní policie ve smyslu zák. č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů, kteréžto dvě množiny osob se sice podílejí na výkonu veřejné správy, ovšem činí tak nikoliv v rámci specifického poměru služebního, ale „pouze“ na základě poměru pracovněprávního (viz např. § 1 odst. 1 zák. č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků).

[2] Podle § 6 zák. č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů, přesněji fyzických osob, které byly přijaty do služebního poměru a zařazeny na služební místo nebo jmenovány na služební místo představeného k výkonu některé z činností uvedených v § 5 daného zákona (a zároveň nespadající do taxativního negativního výčtu obsaženého v § 2 daného zákona).

[3] Podle § 1 odst. 1 zák. č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů, fyzických osob, které vykonávají službu v rámci Policie České republiky, Hasičského záchranného sboru České republiky, Celní správy České republiky, Vězeňské služby České republiky, Generální inspekce bezpečnostních sborů, Bezpečnostní informační služby a Úřadu pro zahraniční styky a informace. Konkrétní náplň výkonu služby je pak definována v § 1 odst. 4 zák. č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů.

[4] Podle § 2 odst. 1 zák. č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů, občany, kteří vojenskou činnou službu vykonávají jako svoje zaměstnání. Konkrétní náplň výkonu služby je pak definována v § 24 odst. 1 zák. č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání.

[5] Jak vyplývá např. z rozsudku NSS z 24. 5. 2006, č. j. 1 Afs 147/2005-107, publ. pod č. 923/2006 Sb. NSS, stěží bylo možné přistoupit k přezkumu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., pokud se nejednalo o individuální právní akt vydaný orgánem veřejné moci z pozice jeho vrchnostenského postavení.

[6] Již v rozsudku NSS z 30. 10. 2003, č. j. 6 As 29/2003-97, publ. pod č. 415/2004 Sb. NSS, bylo sice konstatováno, že služební poměr vzniká mocenským aktem, a dále skutečnost, že se jedná o výkon veřejné moci, vyplývá snad ze všech doposud citovaných rozhodnutí, nicméně toto konstatování Ústavního soudu je ještě explicitnější.

[7] P. Tomek: Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů s komentářem k 1. 7. 2012, Anag, Praha 2012, str. 57.

[8] Tamtéž, str. 450.

[9] L. Aldorf in J. Pichrt, M. Kopecký, J. Morávek (eds.): Služební vztahy a výkon závislé práce, Wolters Kluver, Praha 2016, str. 231.

[10] T. Čebišová in D. Hendrych a kol.: Správní právo, C. H. Beck, Praha 2012, str. 472.

[11] V. Kadlubiec: Služební poměr – veřejnoprávní nebo soukromoprávní vztah? Časopis pro právní vědu a praxi č. 4/2015, str. 407-413.

[12] P. Vojtek in P. Vojtek, V. Bičák: Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci, Komentář, C. H. Beck, Praha 2017, str. 8.

[13] § 78 s. ř. s.

[14] Jak dovodil NS v rozsudku z 10. 3. 2011, sp. zn. 30 Cdo 2742/2009.

[15] Garantující mj. právo na projednání věci v přiměřené lhůtě.

[16] Viz např. rozsudek velkého senátu ESLP ve věci Apicella proti Itálii, ze dne 29. 3. 2006, stížnost č. 64890/01, odst. 93.

[17] J. Matocha: Nemajetková újma způsobená průtahy ve správním řízení, Bulletin advokacie č. 11/2017, str. 38-42.

[18] Viz např. rozsudek ESLP ve věci Delcourt proti Belgii (ze dne 17. 1. 1970, stížnost č. 2689/65, odst. 25).

[19] Srov. M. Chadima: Kárné řízení ve věcech státních zaměstnanců – lze aplikovat čl. 6 EÚLP? Časopis pro právní vědu a praxi č. 4/2015, str. 400-406.

[20] Dle § 72 a násl. zák. č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.