Veřejné právo - Proč cizinec nesmí být členem české politické strany?

autor: JUDr. Petr Kolman, Ph.D.
publikováno: 26.01.2016

Čtenář si možná řekne, cizinec z Tanzanie, Ugandy či Iráku se tak bude chtít stát členem Dělnické strany sociální spravedlnosti, takové starosti bych chtěl mít. Nicméně pokud si uvědomíme, že toto přísné omezení dopadá třeba i na občany Slovenska dlouhodobě žijící v ČR, tak shledáme, že nejde jen o nějaký akademický pseudoproblém. Před pár týdny jsem mluvil nato téma např. s předsedou pražské pobočky SPD historikem Thomasem Oellermannem, který vnímá jako citlivý problém, kdy je jemu a jeho německým přátelům odpírán vstup do „sesterské“ ČSSD.[2]

Při řešení tohoto problému se musíme podívat do Ústavy a zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (č. 424/1991 Sb.). V Listině základních práv a svobod je garantováno právo být členem politické strany jen našim občanům (čl. 20 odst. 2 Listiny) [3] - jde tedy z pohledu právní teorie o právo občanské, ne lidské - a prováděcí zákon č. 424/1991 Sb. o sdružování v politických stranách a v politických hnutích v ustanov. § 2 odst. 3 stanoví, že členem strany a hnutí může být občan starší 18 let, může být však členem pouze jedné strany nebo hnutí.[4]

Definice politických stran

Politické strany a politická hnutí jsou ex lege součástí politického systému ČR. Listina základních práv a svobod autoritativně přiznává v rámci sdružovacího práva občanům právo zakládat též politické strany a politická hnutí a sdružovat se v nich. Připomeňme, že Listina základních práv a svobod ani platný zák. č. 424/1991 Sb. nedělají rozdíly mezi politickou stranou a politickým hnutím. Jde zde o rozlišování politologické, nikoliv právní. Rozdíl spočívá spíše v historickém pojetí, kdy politické hnutí zpravidla nemělo individuální členství ani ucelenou organizační strukturu.[5]

Politické strany a politická hnutí jsou právnickými osobami, v nichž se sdružují občané pro účast na politickém životě společnosti. A to především k legálnímu vytváření zákonodárného sboru a zastupitelstev (např. obcí, statutárních měst či krajů). Politická strana ze své prapodstaty usiluje o podíl (resp. o maximální podíl) na politické moci v daném státě.

Kreace politické strany anebo politického hnutí je ex lege podmíněna registrací státním orgánem. Členem politické strany mohou být jen fyzické osoby starší 18 let mající státní občanství ČR, taková osoba může však být členem jen jedné politické strany nebo hnutí. Z politické strany nebo hnutí může každý svobodně kdykoliv vystoupit.

Vyvíjet činnost nemohou takové politické strany a politická hnutí, které porušují Ústavu ČR a zákony nebo jejichž relevatním cílem je odstranění demokratických základů státu.

A dále pak takové, které nemají demokratické stanovy nebo nemají demokraticky ustanovené orgány, které směřují k uchopení a držení moci zamezujícímu druhým stranám a hnutím ucházet se ústavními prostředky o moc nebo které směřují k potlačení rovnoprávnosti občanů, strany a hnutí, jejichž program nebo činnost ohrožují mravnost, veřejný pořádek nebo práva a svobody občanů.[6] Český právní řád nezná výslovnou pozitivně vyjádřenou definici politických stran, a to ani na úrovni podústavního práva, což však nemožno pokládat za významnější nedostatek.

Z ústavního vymezení, podrobněji provedeného zejména v zákoně o politických stranách, totiž lze dovodit jednotlivé pojmové znaky politické strany, a to především, jak uvádí i jeden z hlavních komentářů k Listině[7] metodou tzv. negativního vymezení.

Takto nazíráno představují politické strany korporace soukromého práva, oddělené od státu. Pojmovými znaky politických stran jsou tedy svoboda a dobrovolnost vzniku. Politické strany (jejich vznik, činnost a koneckonců též zánik) svojí podstatou spočívají na soukromém projevu vůle členů stran. K jejich vzniku dochází v důsledku svobodného rozhodnutí (projeveného zájmu) členů, na jejich činnost se plně vztahuje zásada, že mohou činit vše, co není výslovně zákonem zakázáno (princip autonomie stran) a rovněž k zániku politické strany by mělo dojít především v důsledku vlastního rozhodnutí členů. Podstatě politické strany jsou tedy zcela cizí takové právní instituty jako povinné členství, zřizování formou zákona či na základě povolení (licence) státu a podobné další právní instituty, vztahující se svojí podstatou k veřejnoprávním korporacím.[8]

Soukromoprávní povaha se výrazně projevuje v oblasti členství. Dobrovolnost sdružování občanů v politických stranách je zaručena tzv. negativní povahou tohoto práva, tzn., že nikdo nesmí být nucen k členství v politických stranách a také že nikdo nesmí být omezován ve svých právech proto, že je členem strany, že se účastní jejich činností a podporuje je, nebo naopak, že stojí mimo ně.[9]

Mám za to, že i výše načrtnutý aspekty napomáhají mé tezi, že by nemělo být legálně bráněno členství cizinců v českých politických stranách – podrobněji níže.

Politické strany v zahraničí  

Belgie: zde neexistuje obecná právní úprava postavení a fungování politických stran. To plyne z relativně velmi široké svobody sdružování v této zemi. Existuje zde pouze fundamentální vymezení pravidel upravujících podmínky účasti politických stran ve volbách, jejich financování a financování jejich volební kampaně. Definici politických stran nelze v belgickém právu dohledat, nezbývá tedy než je podřadit pod právní úpravu běžných sdružení. Jejich organizace je dána pouze statuty jednotlivých stran a jim podobnými dokumenty. V některých zemích právní úprava politickým stranám ukládá respektovat při svém fungování určité principy demokratické společnosti, v Belgii však takové podmínky stanoveny nejsou. Belgické právo nicméně upravuje problematiku státního financování politických stran.[10] Pro naši tématiku je stěžejní, že v Belgii (stejně jako např. v Lucembursku, Nizozemí, Irsku, Švédsku či Dánsku) neexistuje právní úprava postavení a fungování politických stran, tudíž zde ani neexistuje legální generální zákaz členství cizinců v politických stranách, vždy záleží na konkrétní politické straně, jak si tuto problematiku upraví ve svých stanovách.

Polsko: členem politické strany může být jen polský občan – viz článek 2 polského zákona o politických stranách.[11]

Litva: členem politické strany se může stát jen občan Litevské republiky (čl. 3 litevského zákona o politických stranách). [12]

Rumunsko: v politické straně se sdružují rumunští občané s volebním právem (viz čl. 6 a čl. 2 rumunského zákona o politických stranách).[13]

Izrael: Izraelský zákon o politických stranách definuje politickou stranu jako skupinu osob, které se spojily, aby prosazovaly legální cestou své politické a sociální cíle a vyjádřily je v Knessetu[14] pomocí svých zástupců. K založení strany je v státě Izrael zapotřebí sto nebo více osob, které jsou dospělými občany a residenty Izraele. Registr stran odmítne stranu zaregistrovat, pokud jeden z jejích cílů nebo činů, výslovně nebo implicitně, obsahuje: (i) popření existence státu Izrael jako židovského a demokratického státu; (ii) podněcování k rasismu; (iii) podporu ozbrojených sil nepřátelských států nebo teroristických organizací proti státu Izrael; nebo; (iv) je dostatečný důvod domnívat se, že strana bude používána pro krytí ilegálních aktivit.

Rozhodnutí registru je přezkoumatelné Nejvyšším soudem. Pouze strana, která je zaregistrována Registrem stran se může zúčastnit voleb do Knessetu[15]. Na kandidátní listině mohou být uvedeny i osoby, které nejsou členy registrované strany.[16] V Izraeli mohou být členy politických stran pouze občané státu. Stejně tak politickou stranu v Izraeli mohou založit pouze izraelští státní občané. [17]

Definice volebního práva

Volební právo tvoří de facto souhrn právních pravidel stanovených zejména Ústavou ČR a volebním zákonodárstvím, na jejichž základě se volbami utvářejí orgány zastupitelské demokracie. Podstatnou náležitostí volebního práva je úprava aktivního volebního práva a též pasivního volebního práva. [18]

Pasivní volební právo je právem občana být volen – kandidovat do komor Parlamentu ČR má právo jen státní občan ČR, který má aktivní volební právo, a to do Poslanecké sněmovny může být zvolen občan, který dosáhl 21 let, do Senátu občan, který dosáhl 40 let, a do zastupitelstev obcí a krajů občan, který dosáhl 18 let.

Do Evropského Parlamentu má občan ČR a za podmínek uvedených v zákoně č. 62/2003 Sb. i občan jiného členského státu EU od 21 let. Podle platného práva mají cizinci ze zemí Evropské unie s trvalým pobytem v Česku aktivní a pasivní volební právo v “našich“ volbách do zastupitelstev obcí (ne však do zastupitelstev krajů).[19]

Naopak aktivní volební právo je právem voliče volit – zúčastnit se voleb a hlasovat. Pro volby do Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu ČR je Ústavou ČR a volebním zákonem vázáno na dané podmínky (věk 18 let, státní občanství ČR). Obdobné podmínky rozšířené o podmínku trvalého pobytu v obci, resp. v obci v územním obvodu kraje, obsahuje i volební zákon pro volby do zastupitelstev obcí, resp. volební zákon o volbách do zastupitelstev krajů. Podmínky aktivního voleb.práva obsahuje i zákon o volbách do Evropského Parlamentu (věk 18 let, vedle státních občanů ČR mohou za podmínek uvedených v zákoně č. 62/2003 Sb. volit i občané jiného členského státu EU).[20]

Volební právo

Ústavní práva ze své podstaty „nežijí“ izolovaně. Pro kontext nutno uvést, že je tu silná vazba na určité typy důležitých voleb, a to jak v rovině aktivního, tak i pasivního volebního práva.

Podle platného práva mají cizinci ze zemí Evropské unie s trvalým pobytem v Česku aktivní a pasivní volební právo v “našich“ volbách do zastupitelstev obcí (ne však do zastupitelstev krajů) a ve volbách do Evropského parlamentu. Tedy, nejen že sami mohou volit, ale též mohou být voleni ve zmíněných volbách. Proto by bylo možné pokládat za logické, pokud by zákonodárce umožnil i členství cizinců (alespoň ze zemí EU) v politických stranách, jinak jejich zapojení do tohoto volebního procesu není plnohodnotné. Zejména ve větších městech je kandidatura v “komunálkách“ bez podpory politické strany značně komplikovaná, a též politické strany nemají větší motivaci přepouštět přední (volitelná) místa na kandidátkách nestraníkům. A cizinec v ČR může být jen nestraníkem, nikdy straníkem.

Pro informační komplexnost dodejme, že zmíněné právo účasti v komunálních volbách a volbách do evropského parlamentu připustit český zákonodárce z nikoliv ze své „osvícenosti“ či touze po větší otevřenosti voleb, ale z pragmatického důvodu, že mu to ukládá požadavek souladnosti s primárním právem EU.

Další zajímavou otázkou je, proč cizinci v ČR mohou kandidovat v tzv. městských (resp. obecních) zastupitelstev, ale nesmějí již kandidovat do zastupitelstev krajů? Byť v obou případech se jedná o územní samosprávy. Pozoruhodným paradoxem je, že cizinci mohou kandidovat do zastupitelstva hl. města Prahy, která je současně též krajem. Takže vyvstává otázka, proč např. „s trvalým pobytem kupř. v Jihomoravském kraji je diskriminován oproti cizinci žijícímu trvale v Praze?“

Když jsem si vyhledával podklady, nalezl jsem, že v české právní publicistice, se práva cizinců na členství v politických stranách jako první zastal progresivní soudce Ústavního soudu Vojtěch Šimíček, a to již v roce 2007 na blogu Jiné právo. Zde mj. trefně napsal, že smysl politických stran spočívá ve vytváření svorníku mezi státem a společností. To mj. znamená, že aktivizují občany, pomáhají při jejich zapojování do veřejného dění, zprostředkovávají a prosazují společenské zájmy.[21]

Aktuálně nepodporuji toto právo u všech cizinců, ale jenom u těch, kteří mají v ČR řádně povolen tzv. trvalý pobyt. K jehož legálnímu získání je mj. zapotřebí 5 letech nepřetržitého pobytuna území ČR a bezúhonnost. U těchto osob je tedy již vybudován určitý silnější právní i faktický vztah k České republice.[22] Takže v nadsázce napsáno, turistky ze Švédska by v rámci své dovolené nemohly účelově (či nahodile) ovlivnit např. kongres západočeské pobočky Pirátské strany, ve které by se náhle staly členkami.[23]

Z pohledu evropského práva

Jak známo, základní lidské právo sdružovací reglementuje Evropská úmluva o ochraně lidských práv (dále též EÚLP), a to společně s právem shromažďovacím v článku 11.[24]

Pakliže bychom vycházeli z dikce čl. 11 EÚLP, jedná se o právo lidské, nikoliv občanské, což je zásadní teoreticko-právní rozdíl oproti české Listině.

Zmíněný článek hned ve svém prvním odstavci přiznává tato práva „každému“, tedy i cizinci. Expressis verbis včetně práva zakládat odbory. Evropský soud pro lidská práva[25]pak dovodil aplikovatelnost článku 11 EÚLP i na politické strany, nejen pro odbory. Článek 11 odst. 1 EÚLP totiž obsahuje výraz „včetně“, z čehož ESLP došel k závěru, že odkaz na právo zakládat odbory a sdružovat se v nich nelze považovat za výčet taxativní, nýbrž za demonstrativní.[26][27]

Souhlasím s názorem T. Grygara [28], že zákaz členství cizinců v politických stranách v ČR je nekonformní s článkem 11 odst. 1 EÚLP. A to nejen ve vztahu k cizincům z jiných členských států EU, ale rovněž ve vztahu k cizincům ze zemí mimo EU. K omezení tohoto práva by mohlo dojít jen z důvodů stanovených v čl. 11 odst. 2 EÚLP.[29]

Závěr

Zastávám názor, že je vhodné právně odemknout pomyslná vrata českých politických stran a hnutí cizincům ze zemí EU s trvalým pobytem v ČR. V současné době se mi jeví vhodné přiznat zmíněné právo minimálně občanům ze členských zemí EU, nicméně v budoucnu[30] bych se ani nebránil umožnit členství v našich politických stranách taktéž fyzickým osobám ze zemí mimo EU. Institut členství v politických stranách není možné dle mého osobního názoru pokládat za relevantní bezpečnostní riziko. Respektive v žádném státu EU nebylo prokázáno, že citované členství způsobovalo či prohlubovalo relevantní bezpečnostní nebezpečí.

Jak bylo uvedeno výše, nemožnost členství cizinců v politických stranách je nekonformní i s článkem 11 odst. 1 Evropská úmluva o ochraně lidských práv.[31] Nesouhlasím s názory, že věc se dá překlenout pouze interpretací dnešní právní úpravy (např. z poslední doby T. Grygar, 2014 [32] či dříve Z. Koudelka, 2007)[33]. Pléduji za aktivnější legislativní přístup. Myslím, že tato změna by měla být provedená nejlépe novelizací § 2 odst. 3 zákona o sdružování v politických stranách, která by, dle mého soudu, nebyla protiústavní, naopak by byla konformní s citovaným článkem a smyslem EÚLP.  Jako první krok bych tedy navrhoval nové znění § 2 odst. 3 :Členem strany a hnutí může být občan z členského státu EU starší 18 let, může být však členem pouze jedné strany nebo hnutí v rámci (celé)[34] EU. Byla by to nadále imperfektní norma bez sankce, tak jako je tomu dnes.[35] Respektive z. č.424/1991 Sb. sám neobsahuje žádnou veřejnoprávní sankci, ale patrně by došlo k vyloučení takového „double-člena“ z jedné či obou stran s legislativní oporou ve zmíněném § 2 odst. 3 zákona č. 424/1991 Sb., pro protiprávní jednání, ale šlo by o akt té které politické strany (jako soukromoprávního (resp. smíšeného) subjektu)[36] a nikoliv o autoritativní správní akt orgánu veřejné správy. Dle Ústavy ČR je garantováno právo být členem politické strany jen našim občanům, nicméně je-li něco ústavně garantováno pro někoho, nelze vyvozovat, že jiný toto právo mít nemůže. Občané ČR nespotřebovávají toto oprávnění ostatním.

Dle teorie ústavního práva nesmí být upřeno občanům ČR. Jinak řečeno, naše Ústava ve svých důsledcích nezakazuje členství cizinců v politických stranách, jen je, dle mého odborného názoru, potřeba novelizovat výše citovaný zákon č.424/1991 Sb.

Stavím se tedy kriticky k hypotéze dnešního práva v ČR (resp. k jeho majoritním interpretacím – kterou zastává např. i Kancelář VOP, ale i řada dalších českých právníků a politiků)[37], že cizinec nesmí být ex lege členem české politické strany.

Autor děkuje za drobnou konzultaci a inspiraci k tématu článku V. Šimíčkovi z PF MU Brno a J. Kudrnovi z PF UK Praha a v neposlední řadě T. Oellermannovi z Friedrich-Ebert-Stiftung, Praha.

Autor působí jako pedagog na PF MU v Brně, je členem rozkladové komise ÚOHS, členem rozkladové komise ČNB a členem legislativní komise Rady Jihomoravského kraje.