Účinná soudní obrana proti vzniku stavby

autor: Mgr. Karel Černín
publikováno: 19.05.2017

Tento článek je určen především pro advokáty, kteří zastupují ve správních a soudních řízeních osoby dotčené novou stavbou. Zpravidla jsou těmito osobami vlastníci sousedních pozemků. Jejich námitky proti plánované stavbě by měl věcně vypořádat stavební úřad v územním rozhodnutí, příp. stavebním povolení vydaném podle stavebního zákona - zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů. Mnohdy se tak ale neděje.

Vzdálenějším sousedům, jejichž pozemek ke stavebnímu pozemku přímo nepřiléhá, dokonce stavební úřady v některých případech odmítají přiznat postavení účastníků řízení, ačkoliv je zřejmé, že mohou být negativními vlivy stavby dotčeni bez ohledu na vzdálenost. Mají sousedé o svá účastnická práva ve správním řízení bojovat všemi prostředky, nebo se mají raději soustředit na podání žaloby v občanském soudním řízení? A může být jakákoliv právní obrana účinná, pokud stavba fakticky vznikne a bude v souladu s vydaným úředním povolením užívána?  

V tomto článku pojednávám o tom, jaké zásady je třeba dodržet, aby dotčená osoba měla šanci domoci se v soudním řízení ochrany svého práva pokojně užívat sousední pozemek či stavbu. Zejména se zaměřuji na to, jaké soudní fórum pro podání žaloby zvolit a jak docílit účinné soudní ochrany dříve, než bude chystaná stavba provedena. Tento článek snad může splnit ještě jeden účel, totiž osvětlit advokátům, kteří v řízeních zastupují stavebníky, proč se někteří sousedé brání úřednímu povolení stavby tak urputně, že správní řízení je nesmírně obtížné pravomocně dokončit. Nevylučuji, že v některých případech je za tímto jednáním zlá vůle a nepřejícnost sousedů. Nelze však přehlížet, že současná právní úprava a judikatura nutí k mimořádné aktivitě v povolovacím řízení i ty sousedy, kteří mají pouze zájem na tom, aby někdo nestranně zhodnotil střet jejich práva na poklidné užívání předmětu vlastnictví s právem stavebníka na stavební využití jeho pozemku. Jestliže sousedé neuplatní některou ze svých námitek proti stavbě před stavebním úřadem, ztratí tím prakticky šanci na její posouzení nezávislým soudem, jak v tomto článku vysvětlím. 

Žaloba ve správním soudnictví

První otázka, kterou je třeba vyjasnit, zní: k jakému soudu má právní zástupce dotčené osoby podat žalobu? Musí se soused proti vzniku nové stavby bránit již ve správním (územním a stavebním) řízení a žalovat ve správním soudnictví, nebude-li s vypořádáním svých námitek spokojen? Nebo je vhodnější podat tzv. sousedskou žalobu proti stavbě k obecnému soudu? Zde by přece bylo možno namítat, že stavebník porušuje § 1013 občanského zákoníku tím, že podstatně omezuje obvyklé užívání sousedního pozemku, neboť na něj nechává vnikat imise v míře nepřiměřené místním poměrům.[1] Nebo jsou naznačené možnosti rovnocenné a volba mezi oběma větvemi soudnictví vyplývá spíše z konkrétních skutkových okolností a procesní

strategie advokáta? Uvádím již na tomto místě, že účinná obrana proti negativním účinkům stavby na okolí je v případě úředně povolených staveb možná takřka výhradně skrze správní soudnictví, jak vyložím dále. 

Námitky sousedů proti stavbě lze obecně rozdělit na veřejnoprávní a soukromoprávní. Za veřejnoprávní můžeme označit ty, které se týkají souladu stavby s veřejným zájmem – s územním plánem (ve stavebním řízení též s územním rozhodnutím), s požadavky dotčených správních orgánů vyjádřenými v závazných stanoviscích, s obecnými požadavky na využití území a technickými požadavky na stavby uvedenými v prováděcích vyhláškách ke stavebnímu zákonu, s ochranou urbanistických a architektonických hodnot v území atd. Soukromoprávními námitkami sousedů pak můžeme rozumět takové, kdy sousedé hájí čistě jen svůj soukromý zájem. Zpravidla se tyto námitky týkají imisí. Předmětem výhrad mohou být jak imise způsobené samotnou stavbou (např. zastínění, podmáčení, narušení statiky sousední stavby, obtěžování pohledem, ztráta výhledu apod.), tak i imise očekávané z jejího provozu (např. hluk, prach, zápach apod.).[2] 

Veřejnoprávní námitky musí posoudit správní orgány v procesu úředního povolování stavby, s to dokonce z úřední povinnosti – sousedská námitka je v takovém případě vlastně jen upozorněním, aby stavební úřad neopomněl věnovat určité otázce pozornost nebo aby ji neopomněl zhodnotit z určitého úhlu pohledu. S veřejnoprávními námitkami se také stavební úřady vyrovnávají ve svých rozhodnutích poměrně úspěšně. Jak je tomu však u námitek soukromoprávních? Zde stavební úřady opakovaně chybují, když je zcela ignorují, odkazují s nimi účastníky na soud nebo ve svém rozhodnutí vysvětlují, že se jimi nemohou zabývat, jelikož pro jejich hodnocení není ve správním řízení prostor. Ve skutečnosti stavební zákon výslovně uvádí, že stavební úřady si mají činit úsudek i o tzv. občanskoprávních námitkách, není‑li o nich dosaženo dohody.[3] Existuje též početná judikatura, která stavební úřady zavazuje, aby přezkoumaly veškeré námitky sousedů. Soudy to nejčastěji odůvodňují odkazem na prováděcí předpisy ke stavebnímu zákonu[4] a v nich použitý neurčitý právní pojem „kvalita prostředí“ (dříve „pohoda bydlení“).[5] Jak už jsem ale uvedl, vypořádání občanskoprávních námitek ukládá stavebním úřadům přímo stavební zákon, jde tedy o kompetenci jim svěřenou, kterou nejen mohou, ale též musí vykonávat, přičemž hodnotit musí též soulad stavby s požadavky občanského práva. 

Výše řečené samo o sobě neznamená, že by se zde vedle působnosti stavebního úřadu nemohla uplatnit ochrana proti stavbě prostřednictvím žaloby k obecnému soudu. Teoreticky by se tak mohlo dít paralelně, mohlo by tedy jít o jakýsi doplněk územního či stavebního řízení ve formě posouzení předběžné otázky soudem. Takovou možnost však vylučuje ustálená judikatura Nejvyššího soudu. Ten již přinejmenším dvě desítky let setrvale zastává názor, že námitkami budoucích imisí ze stavby teprve plánované se obecné soudy zabývat nemohou.[6] Jeho závěry již potvrdil i tzv. konfliktní senát Nejvyššího správního soudu, tedy zvláštní senát pro rozhodování některých kompetenčních sporů.[7] Jisté tedy je, že v průběhu územního či stavebního řízení nemůže obecný soud hrát roli jakéhosi arbitra, který by předběžně zhodnotil oprávněnost soukromoprávních námitek sousedů a zbavil tak stavební úřad nelehkého úkolu, aby je posoudil sám.[8] Můžeme se samozřejmě ptát, zda na této koncepci něco nezměnil platný občanský zákoník z roku 2012. Úprava sousedských práv, resp. ochrany proti imisím, se zde však nijak zvlášť neliší od té dřívější.[9] 

Pokud bych měl shrnout výše řečené, tak probíhá-li správní řízení o chystané stavbě, pak toto územní či stavební řízení je podle stávajícího směřování judikatury Nejvyššího soudu i Nejvyššího správního soudu tím správným fórem, kde mohou sousedé úspěšně proti stavbě brojit a mohou se dočkat věcného posouzení vznesených námitek. Prvním předpokladem úspěchu před soudem tedy je, že soused musí veškeré své námitky proti připravované stavbě uplatnit již ve správním řízení, v němž se tato stavba povoluje. Vlastníci sousedních pozemků vystupují v územním a navazujícím stavebním řízení jako tzv. nepřímí či vedlejší účastníci,[10] jejich právo vyjádřit se k předmětu řízení ovšem není nikterak omezeno. Pozor je třeba dávat na to, aby své námitky uplatnili ve správné procesní fázi. Zpravidla je třeba vznést veškeré výhrady proti stavbě v územním řízení. Některé námitky je však třeba uplatnit již ve fázi přijímání územního plánu, výjimečně může být naopak na některé námitky naopak prostor až po upřesnění projektu ve stavebním řízení navazujícím na řízení územní. Dále by měli sousedé své námitky formulovat včas (zpravidla nejpozději při ústním jednání) a měli by vznášet jen takové námitky, které se dotýkají jejich vlastních práv (neměli by tedy vystupovat jako mluvčí jiných účastníků řízení).[11] Vlastníci sousedních pozemků by měli každopádně za všech okolností trvat na tom, aby jim stavební úřad neupíral postavení účastníků řízení a aby se věcně zabýval i těmi námitkami proti stavbě, které spadají svým obsahem do oblasti soukromého práva. 

Druhým předpokladem efektivní obrany proti stavbě pak je včasné podání žaloby ve správním soudnictví. Jestliže sousedé se svými námitkami neuspějí před stavebním úřadem ani před odvolacím orgánem, nezbývá jim, než se obrátit na soud. Nejčastěji budou namítat nepřezkoumatelnost rozhodnutí správních orgánů, které jejich námitky buď neposoudily vůbec, nebo se s nimi vypořádaly jen povrchně s odkazem na to, že ve správním řízení není na úvahy soukromoprávního charakteru prostor. K tomu existuje bohatá judikatura soudů[12] i stanoviska veřejného ochránce práv,[13] podle nichž je takový postup stavebního úřadu nezákonný a jeho rozhodnutí musí být zrušeno. Stavební úřad bude muset vznesené námitky znovu věcně posoudit a ve „druhém kole“ se tak otevře prostor pro to, aby se k nim vyjádřil též nezávislý správní soud. To je jistě pro dotčené osoby dobrá zpráva. Musíme se však ptát, zda je na konci soudního řízení skutečně čeká účinná ochrana proti stavebníkovu záměru, nebo zda jim hrozí, že i přes úspěch v soudní síni jim zůstane v ústech pachuť Pyrrhova vítězství.  

Odkladný účinek žaloby 

Neuralgickým bodem obrany proti vzniku stavby ve správním soudnictví je její faktická (ne)účinnost. V praxi běžně dochází k tomu, že jsou úspěšně dokončovány stavby, jejichž územní rozhodnutí či stavební povolení je napadeno žalobou. I když pak dá správní soud žalobci za pravdu, ochota stavebního úřadu nařídit odstranění stavby, kterou dříve vadně povolil a jejíž vznik tak vlastně spoluzavinil, je minimální. Úřady v takových situacích zpravidla směřují k tomu, aby stavba byla dodatečně povolena, resp. povolena v opakovaném stavebním řízení (zavedeném novelou stavebního zákona účinnou od 1. 1. 2013[14]). 

Můžeme se ptát, jak je to možné. Copak žalobci nevyužívají možnost podat návrh, aby soud přiznal jejich žalobě odkladný účinek?[15] 

Odpověď zní, že žalobci se tuto možnost v minulosti využít pokoušeli, avšak neúspěšně. Potíž je v tom, že ti, kteří se cítí být dotčeni plánovanou stavbou, se zpravidla brání již jejímu úřednímu umístění do území, ať již k němu dojde cestou územního rozhodnutí či některým ze zjednodušujících procesů (zejména územním souhlasem). To je postup zcela správný a logický. Naprostou většinu svých námitek musí totiž dotčené osoby vznést právě v této fázi procesu vedoucího k povolení stavby, v navazujícím stavebním řízení by na jejich uplatnění mohlo být již pozdě s ohledem na zásadu koncentrace řízení obsaženou ve stavebním zákoně.[16]

V územním řízení se tudíž námitky dotčených osob, jež později již uplatnit nelze, vypořádávají de facto s konečnou platností. V příkrém kontrastu s tím stojí ustálená judikatura správních soudů, podle níž žalobám proti územním rozhodnutím zpravidla nelze přiznat odkladný účinek. Soudy argumentují tím, že výkon územního rozhodnutí sám o sobě, bez existence vykonatelného stavebního povolení, není způsobilý přivodit žalobci žádnou újmu. Ta může nastat až samotnou výstavbou (tj. fyzickou realizací stavby) a mohlo by k ní tedy dojít až v důsledku vydání stavebního povolení. Územní rozhodnutí či souhlas sám o sobě (nestanoví-li stavební zákon jinak) nezakládá stavebníkovi právo stavět a vytvořit tak následky, jež by mohly představovat újmu ve smyslu § 73 odst. 2 soudního řádu správního. 

Zřejmě poprvé byla tato argumentace použita v usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 5. listopadu 2004 č. j. 57 Ca 14/2004‑40, které bylo publikováno pod č. 455/2005 Sb. NSS. Tím byl fakticky udán směr následné judikatury k této otázce, protože usnesení o odkladném účinku jsou vyloučena z kasačního přezkumu[17] a Nejvyšší správní soud tak v této oblasti nemůže judikaturu sjednocovat jinak než tím, jaká usnesení krajských soudů o (ne)přiznání odkladného účinku vybere k publikaci ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.[18] I Nejvyšší správní soud se ale přinejmenším v jednom případě vyslovil v obdobném duchu při posuzování žádosti o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.[19] Lze tudíž důvodně předpokládat, že krajské soudy v následujících letech nastavený trend respektovaly a odkladný účinek žalobám proti územním rozhodnutím, resp. územním souhlasům přiznávaly pouze tam, kde danou stavbu bylo možno realizovat již na základě tohoto správního aktu. 

Potíž s popsaným přístupem správních soudů je samozřejmě v tom, že pravomocné a vykonatelné územní rozhodnutí opravňuje stavebníka pokračovat v krocích směřujících k získání stavebního povolení či jiné formy povolovacího aktu (zejména souhlasu s ohlášením stavby). Stavební úřad musí pravomocné územní rozhodnutí či souhlas respektovat a vycházet z něj, ačkoliv je napadeno žalobou; svědčí mu totiž presumpce správnosti. Stavebníkovi tak bez ohledu na probíhající soudní spor nic nebrání v tom, aby získal oprávnění stavbu provést. Žalobce, pokud by mu v její realizaci chtěl zabránit, by musel napadnout samostatnou žalobou stavební povolení, resp. souhlas s ohlášením stavby. Přitom ale proti obsahu tohoto navazujícího správního aktu mnohdy nic věcného namítat nemůže, kromě faktu, že vychází z předchozího rozhodnutí či souhlasu územního, jenž je podle názoru žalobce nezákonný. 

S ohledem na dosavadní ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu lze očekávat, že žalobce nebude se svou druhou žalobou úspěšný, protože námitky proti územnímu rozhodnutí či souhlasu nemají v žalobě proti stavebnímu povolení či proti souhlasu s ohlášením stavby místo.[20] Jeho žaloba tak bude předem odsouzena k nezdaru. Přesto však vzhledem k výše citované judikatuře by teprve u této druhé žaloby mohl žalobce hypoteticky uspět s návrhem na přiznání odkladného účinku. Újma spočívající v provedení stavby na základě získaného povolení mu totiž zde již bezprostředně hrozí. Odkladný účinek je ale možno přiznat jen žalobě směřující proti stavebnímu povolení. Bude-li stavba povolována ve zjednodušeném procesu a žalobce bude nucen napadat před soudem souhlas s ohlášením stavby, může nanejvýš požádat správní soud o vydání předběžného opatření (k tomu viz níže). 

Většina žalobců se nadto v této nepřehledné situaci nezorientovala a žalobu proti stavebnímu povolení, resp. souhlasu s ohlášením buď vůbec nepodala, nebo ji sice podala, ale přiznání odkladného účinku již soudu podruhé nenavrhovala. To byl i případ ekologického spolku „Děti Země - Klub za udržitelnou dopravu“, jehož případ se dostal až před Ústavní soud.[21] Uvedený spolek usiloval o přiznání odkladného účinku u žalob, které podal proti několika územním rozhodnutím, jimiž byla umístěna do Českého středohoří stavba dálnice D8, Krajský soud v Ústí nad Labem však odkladné účinky nepřiznal. Díky tomu získalo Ředitelství silnic a dálnic řadu stavebních povolení na jednotlivé úseky dálnice a započalo s jejich realizací. Děti Země napadaly sice i jednotlivá stavební povolení, o odkladný účinek však (přinejmenším v případě, který řešil Ústavní soud) již nežádaly. V době, kdy krajský soud zrušil napadená územní rozhodnutí, většina úseků dálnice byla fakticky dokončena. Nová územní řízení se s ohledem na § 94 odst. 5 stavebního zákona nevedla a žaloby proti stavebním povolením správní soudy zamítly jako nedůvodné, protože námitky v nich obsažené směřovaly pouze proti umístění stavby (a jemu předcházejícím procesům SEA a EIA), nikoliv proti jejímu povolení z hlediska stavebního. Ústavní soud tyto závěry správních soudů potvrdil. Neopomněl však zdůraznit, že soudní přezkum v dané věci nebyl efektivní, přičemž uvedl: „Ústavní soud se domnívá, že právě skutečnost, že správní soudy rozhodovaly o žalobě stěžovatele (proti územnímu rozhodnutí) po dobu sedmi let, aniž by žalobě byl přiznán odkladný účinek, vedla k tomu, že v mezidobí byla vydána rozhodnutí o povolení stavby dálnice. Za situace, kdy právní úprava neumožňovala při přezkumu vydaných stavebních povolení zohlednit skutečnost, že jim předcházející územní rozhodnutí byla zrušena, vedl takový stav ve svém důsledku skutečně k tomu, že stěžovateli nebyla poskytnuta správními soudy efektivní ochrana jeho práva, a to na spravedlivý proces.“[22] 

Již před touto kritikou ze strany vysoké soudní autority se nicméně objevila snaha o „revizi zdola“. K překonání dosavadní judikatury se odhodlal Krajský soud v Praze, a to právě s odvoláním na změnu právní úpravy, k níž došlo přijetím nového stavebního zákona účinného od 1. 1. 2007. Jak již bylo výše uvedeno, podle § 94 odst. 5 stavebního zákona platí, že dojde-li ke zrušení územního rozhodnutí po povolení stavby, územní rozhodnutí se již nevydává. Krajský soud k tomu uvedl: „Protože obdoba tohoto ustanovení za účinnosti předchozího stavebního zákona neexistovala, bylo do té doby možné tvrdit, že k zásahu dojde teprve vydáním stavebního povolení na příslušnou stavbu.“[23] Nyní se však situace změnila a již výkon samotného územního rozhodnutí může žalobci způsobit újmu, neboť na jeho základě lze získat stavební povolení a v takovém případě již následné zrušení územního rozhodnutí soudem nebude mít pro žalobce faktický význam. V citovaném případě sice krajský soud důvody pro přiznání odkladného účinku neshledal, jelikož již před podáním návrhu na přiznání odkladného účinku došlo k vydání stavebního povolení (což byl právě ten důsledek, jemuž se žalobce snažil podáním návrhu na přiznání odkladného účinku zabránit), nicméně krajský soud v citovaném rozhodnutí zmiňuje, že „v minulosti již několikrát v odůvodněných případech přiznal odkladný účinek žalobě směřující proti územnímu rozhodnutí“. 

Můžeme tedy shrnout, že největší překážkou úspěchu dotčených osob v soudních řízeních je fakt, že podle stávající judikatury se jim snadno může stát, že docílí zrušení rozhodnutí, ovšem stavba je mezitím fyzicky dokončena. Pokud by ostatní krajské soudy ideově následovaly progresivní Krajský soud v Praze a začaly přiznávat odkladný účinek žalobám proti územním rozhodnutím, uvedený negativní jev by tím prakticky eliminovaly. Jistě lze namítnout, že se tím příprava zejména kontroverzních staveb může značně pozdržet a že žalobu proti územnímu rozhodnutí bude možno zneužívat k šikaně stavebníka. Přesto mám za to, že správní soudy by k tomuto kroku měly přistoupit, nemá-li se soudní moc v oblasti stavebního práva věnovat pouhým akademickým cvičením, resp. nemá-li se stát bezmocným glosátorem událostí, aniž by její rozhodnutí měla na ochranu práv žalobce jakýkoliv vliv. 

Pro úplnost považuji za potřebné doplnit k tomuto tématu ještě tři poznámky. Ta první se týká územních a stavebních řízení navazujících na proces posuzování vlivů na životní prostředí (tzv. EIA). U nich by v budoucnu k popsanému negativnímu jevu již nemělo docházet, jelikož s účinností od 1. 4. 2015 byla pro vydání rozhodnutí soudu o žalobě proti rozhodnutí vydanému v těchto řízeních stanovena lhůta 90 dnů.[24] Dále platí, že soud i bez návrhu rozhodne o přiznání odkladného účinku žalobě nebo o předběžném opatření podle soudního řádu správního, přičemž soud přizná žalobě odkladný účinek nebo nařídí předběžné opatření, hrozí-li nebezpečí, že realizací záměru může dojít k závažným škodám na životním prostředí. Nelze samozřejmě zcela vyloučit, že i přes tato opatření dokáže ve výjimečných případech stavebník získat stavební povolení dříve, než soud rozhodne o odkladném účinku žaloby proti územnímu rozhodnutí (připočítáme-li ještě lhůtu k podání žaloby, která začíná běžet od doručení územního rozhodnutí), ale u staveb takového rozsahu, že bylo nutno posoudit jejich vliv na životní prostředí, to nepovažuji za příliš pravděpodobné. 

Druhá poznámka se pak týká toho, že v praxi je po mém soudu málo využíván institut obnovy stavebního řízení. Podle § 100 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, se má řízení na žádost účastníka obnovit, jestliže „bylo zrušeno či změněno rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, které má být obnoveno“. Považuji za nesporné, že právě situace zrušeného územního rozhodnutí jakožto podkladu stavebního povolení, je ukázkovým příkladem pro aplikaci citovaného ustanovení. Dovedu si představit argumentaci, podle níž je výše citovaný § 94 odst. 5 stavebního zákona ustanovením zvláštním, které obnovu řízení vylučuje, opak je však podle mého názoru pravdou. Právě proto, že nové územní rozhodnutí se již v takovém případě nevydává, představuje obnova stavebního řízení dokonce jediný způsob, jak výsledek přezkoumání územního rozhodnutí fakticky zohlednit. Limitujícím faktorem je samozřejmě lhůta tří let od nabytí právní moci stavebního povolení, po jejímž uplynutí již není možné obnovu stavebního řízení nařídit.[25] Postačí ovšem, je-li v této lhůtě územní rozhodnutí zrušeno krajským soudem; případné podání kasační stížnosti žalovaným správním orgánem nemá na právní moc rozhodnutí krajského soudu vliv, není-li kasační stížnosti samotné přiznán odkladný účinek. Diskutabilní je také to, zda lze prostřednictvím obnovy řízení otevírat zjednodušené procesy, zejména zda lze obnovit „řízení“, jehož výsledkem byl souhlas s ohlášením stavby, když de facto o žádné řízení nešlo.[26] I přesto však zůstává prostor pro aplikaci institutu obnovy řízení otevřený přinejmenším pro ty případy, kdy po nabytí právní moci řádného stavebního povolení dojde do tří let ke zrušení jemu předcházejícího územního rozhodnutí či souhlasu.[27] 

Konečně třetí poznámka má upozornit na to, že aktuální nešťastný přístup správních soudů k rozhodování o odkladném účinku žaloby musí být překonán přímo, cestou změny judikatury. Nedoporučoval bych se snažit daný problém obcházet tím, že by se advokát namísto návrhu na přiznání odkladného účinku žaloby pokoušel dosáhnout vydání předběžného opatření podle § 38 s. ř. s. Může se to zdát lákavé jako možnost vyhnout se nepříznivé prejudikatuře, avšak z komentářové literatury[28] vyplývá, že smyslem předběžného opatření je poskytnout žalobci předběžnou ochranu tam, kde odklad účinku napadeného rozhodnutí nepřipadá v úvahu (typicky u žalob na ochranu před nezákonným zásahem[29]). Proto si myslím, že pokusy využít předběžné opatření tam, kde je možno žádat o odkladný účinek, jsou předem odsouzeny k nezdaru. 

Předběžné opatření nicméně může být využito jako náhrada odkladného účinku u žalob proti územnímu souhlasu a souhlasu s ohlášením stavby, neboť ty se podle aktuální judikatury žalují právě jako nezákonné zásahy.[30] Žaloby na ochranu před nezákonným zásahem mají sice soudy podle § 56 odst. 3 soudního řádu správního projednávat přednostně, nicméně vzhledem k přetíženosti soudů to nevylučuje, že stavebník dokončí stavbu povolenou napadeným souhlasem dříve, než soud vydá (byť přednostní) rozsudek ve věci. Z procesní opatrnosti bych proto doporučoval u žalob sousedů proti souhlasům vydávaným podle stavebního zákona navrhovat správním soudům, aby vydaly předběžné opatření spočívající v tom, že stavební úřad nemá z vydaného územního souhlasu vycházet (a případné pokračování ve stavbě má tedy hodnotit jako nepovolenou stavební činnost). Jelikož předběžným opatřením lze ve správním soudnictví ukládat povinnosti i třetím osobám, lze dokonce podle mého názoru požadovat, aby správní soud zakázal přímo stavebníkovi, jakožto osobě zúčastněné na řízení, aby až do skončení soudního řízení prováděl ohlášenou stavbu.

Žaloba v obecném soudnictví

V této části článku si položím otázku, zda připadá v úvahu bránit se proti vzniku nové stavby v sousedství před obecným soudem. Jak jsem výše vysvětlil, obrana ve správním řízení a následně ve správním soudnictví je jednoznačně primární. Připadá ale žaloba k obecnému soudu v potaz alespoň jako doplňkový nástroj obrany vlastníka sousedního pozemku v nějaké omezené míře, případně v určité fázi realizace stavby? 

Za účinnosti předchozího občanského zákoníku z roku 1964 a předchozího stavebního zákona z roku 1976 byla odpověď jednoznačně záporná. V judikatuře[31] i odborné literatuře[32] převládal názor, že žalobu na zdržení se obtěžování souseda imisemi nad míru přiměřenou poměrům podanou ještě před vznikem stavby soud zamítne, neboť nemůže poskytovat žalobci preventivní ochranu před zatím neexistujícím obtěžováním. Je pravda, že praxe tyto názory zcela nenásledovala. Ještě v roce 2002 konstatoval J. Spáčil, že „soudy většinu návrhů týkajících se budoucích imisí projednají, provedou dokazování a věcně o nich rozhodnou podle výsledku dokazování, aniž by takový postup blíže zdůvodnily.“[33] Avšak tam, kde se žalovaný stavebník bránil opravnými prostředky, měl dobrou šanci uspět. Nejvyšší soud setrvale zastával názor, že proti budoucím imisím se v případě plánované stavby v občanském soudním řízení bránit nelze. 

Pokud jde o imise ze stavby již existující, především platilo, že podle § 127 občanského zákoníku z roku 1964 nelze dosáhnout výroku soudu, jenž by žalobci nařizoval stavbu odstranit nebo stavebně upravit.[34] Žaloba musela striktně znít na výrok, podle něhož se má žalovaný zdržet obtěžování souseda imisemi nad míru přiměřenou poměrům, přičemž způsob, jak toho dosáhne, měl ponechat soud zásadně v jeho dispozici.[35] Co je však ještě důležitější, v judikatuře[36] se tradovalo, že v občanském soudním řízení, které se týká stavby již existující, se soudy nemohou zabývat hodnocením těch námitek proti negativním účinkům stavby, které žalobce mohl uplatnit v příslušném úředním procesu (územním či stavebním řízení). Podle odborné literatury bylo přitom vcelku jedno, zda soused své námitky ve správním řízení ke své škodě neuplatnil vůbec nebo zda tak učinil, avšak nebyl s nimi úspěšný.[37] Výjimku představovaly pouze stavby nepovolené, tzv. černé, neboť zde sousedé žádnou šanci uplatnit ve správním řízení své námitky před vybudováním stavby neměli.[38] 

Tato pravidla neplatila bezvýhradně. Sám Nejvyšší soud příležitostně relativizoval zásadu, že ochranu proti budoucím imisím v občanském soudním řízení poskytovat nelze, jelikož to spadá výhradně do pravomoci stavebního úřadu. Posvětil totiž soudní zákaz výsadby lesa, jenž by zastínil sousedovo pole,[39] ačkoliv i taková změna využití pozemku by vyžadovala před svým uskutečněním úřední povolení.[40] V případě existujících staveb pak Nejvyšší soud v některých rozsudcích připouštěl, že v případě vážné škody, hrozící např. v důsledku podmáčení sousední stavby, může soused žádat soud, aby stavebníkovi uložil, že má svou stavbu odstranit či upravit ji tak, aby hrozbu škody odvrátil.[41] V praxi však krajské soudy odmítaly aplikaci předmětné právní úpravy na problematiku imisí s odůvodněním, že by se jednalo o obcházení úpravy obsažené v § 127 občanského zákoníku z roku 1964.[42] 

Nutno ještě podotknout, že naznačená pravidla se podle doktríny měla týkat jen žalob proti „statickým“ negativním účinkům způsobeným samotnou existencí stavby (např. stínění, ztráta výhledu), nikoliv „proměnlivých“ účinků z jejího provozu (např. hluk, zápach). U těch druhých mělo být teoreticky možné se domoci soudního výroku, aby se žalobce zdržel působení imisí, tedy buď ukončil užívání existující stavby namítaným rušivým způsobem, nebo provedl opatření, jež by zamezila průniku imisí na sousední pozemek. Naprosto však nepřipadalo v úvahu, aby obecný soud revidoval závěry stavebního úřadu a na základě svého autonomního vyhodnocení oprávněnosti sousedských námitek proti zřízení stavby nařídil úředně povolenou stavbu významně stavebně upravit, neřkuli dokonce odstranit.[43] 

První legislativní vstup do této doktrinální koncepce představovalo přijetí nového stavebního zákona z roku 2006. Ten ve svých ustanoveních § 89 odst. 6 in fine a § 114 odst. 3 in fine výslovně vymezuje určitou skupinu námitek občanskoprávní povahy, o nichž není stavební úřad příslušný rozhodnout (a musí s nimi tedy logicky účastníka řízení odkázat na soud). Jde o námitky týkající se existence nebo rozsahu věcných práv.[44] Podle komentářové literatury i převládající správní praxe půjde zejména o tvrzení, že stavebník hodlá stavět na pozemku ve vlastnictví jiné osoby, aniž by k tomu měl odpovídající právo (ať již z důvodu chybného předpokladu, že je vlastníkem předmětného pozemku, nebo z důvodu chybného určení hranice mezi sousedními pozemky) nebo že stavbě brání služebnost zřízená ve prospěch jiné osoby, jejíž existenci nebo rozsah stavebník popírá. Stavební zákon z roku 2006 však nezměnil nic na tom, že stavebnímu úřadu přísluší posoudit námitky budoucích imisí způsobených stavbou nebo jejím provozem, a to i z hlediska požadavků soukromého práva. 

Další podstatný zásah do výše nastíněné doktrinální koncepce představuje podle mého názoru přijetí nového občanského zákoníku z roku 2012. Dřívější názory, podle nichž není úkolem obecných soudů ani předběžně posuzovat občanskoprávní námitky vznesené proti chystané stavbě, ani dodatečně přehodnocovat to, jak se s těmito námitkami vypořádal stavební úřad, dostávají totiž při pohledu na text občanského zákoníku povážlivé trhliny. 

Pokud jde o výluku ze soudní ochrany týkající se hrozby budoucích imisí, podívejme se nejprve, jak znělo její doktrinální odůvodnění: „Je otázkou, čeho by se vlastně účastník stavebního řízení měl u soudu domáhat, když k imisi ještě nedošlo. ... Z občanského zákoníku nevyplývá v tomto stadiu žádný nárok uplatnitelný u soudu. Žalobce nemůže v žádném případě žádat, aby soud stavebníkovi zakázal provést stavbu; to by byl zásah do pravomoci stavebního úřadu. a navíc by bylo v rozporu s tradiční zásadou i judikaturou (R 3/1988 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek) ukládat vlastníkovi povinnost odstranit zdroj rušení, příp. zakázat mu jeho zřízení, a bylo by možno jen požadovat uložení povinnosti zdržet se rušení.“[45] 

V této souvislosti nelze přehlédnout, že platný občanský zákoník zavedl nový žalobní typ k ochraně držitele nemovité věci proti negativním účinkům budoucí stavby na sousedním pozemku. Ten výše naznačenou mezeru v právní úpravě zaplňuje, neboť umožňuje požadovat na soudu zákaz provádění (budoucí) stavby,[46] a to i předběžný.[47] Je pravda, že ochrana držby je ze zákona odepřena tomu, kdo „ve správním řízení, jehož byl účastníkem, neuplatnil své námitky k žádosti o povolení takové stavby, ač tak učinit mohl.“[48] To však postihuje pouze ty situace, kdy územní či stavební řízení (či odpovídající zjednodušený proces) již byly dokončeny a soused v nich své námitky vůbec nevznesl. Podle K. Svobody[49] se proto soused může zákazu provádění stavby úspěšně domáhat v případě, že: 

● žádné úřední řízení o povolení dané stavby neproběhlo,

● řízení sice proběhlo, avšak stavební úřad nevzal souseda za účastníka,

● soused byl sice účastníkem řízení, avšak bez své viny nemohl určité námitky vznést (neznal v době řízení relevantní skutečnosti), nebo je sice vznést mohl, nicméně namítá, že stavba ohrozí jeho život nebo zdraví (tzv. nezadatelné námitky, jejichž posouzení se podle K. Svobody soud nemůže vyhnout),

● soused své námitky před stavebním úřadem vznesl, avšak neuspěl s nimi (stavební úřad tyto námitky zamítl, ve věci může stále probíhat odvolací řízení či řízení o správní žalobě). 

Jak vidno, jde o celkem širokou paletu situací. V zásadě by tedy za současného právního stavu mělo nově platit, že pokud soused vysloveně nezanedbal svou obranu z pozice účastníka územního či stavebního řízení, může se proti dokončení připravované stavby bránit nejen ve správním řízení a následně ve správním soudnictví, ale paralelně i v občanském soudním řízení. A jelikož obrana ve správním soudnictví prozatím trpí výše naznačeným deficitem faktické neúčinnosti, neboť krajské soudy přiznávají jen zřídka odkladný účinek žalobám proti územnímu rozhodnutí, mohl by předběžný zákaz provádění stavby obecným soudem podle § 1004 odst. 2 občanského zákoníku představovat spásný způsob, jak dosáhnout alespoň dočasného přerušení stavebních prací. Přinejmenším do doby, než se správní soudy umoudří a odkladné účinky začnou žalobám proti územním rozhodnutím přiznávat, doporučuji tuto možnost využívat. Stavebníkovi konec konců nic nebrání v tom, aby se proti takovémuto zdržování výstavby „zajistil cestou práva“, jak říká občanský zákoník (zejména může uzavřít se sousedem dohodu o způsobu řešení jeho výhrad vůči plánované stavbě). 

Význam citovaného ustanovení § 1004 se však nevyčerpává popsaným postupem, kdy slouží jen k dočasnému přerušení výstavby. Mám za to, že prostřednictvím odstavce prvního může soused dosáhnout též toho, aby obecný soud věcně posoudil námitky, s nimiž soused neuspěl u stavebního úřadu, a aby případně zakázal stavebníkovi provést úředně povolenou stavbu s definitivní platností. Než však budu tuto úvahu podrobněji argumentovat, musím pojednat o tom, zda platný občanský zákoník otevřel též nějaké nové možnosti, jak dosáhnout odstranění již dokončené a úředně povolené stavby prostřednictvím občanského soudního řízení. K jejímu zodpovězení je opět nejprve nutné připomenout, o co se opírala argumentace o nedostatku pravomoci soudů, resp. o tom, že soud musí převzít způsob vyhodnocení sousedských námitek stavebním úřadem. 

J. Spáčil, který tento názor dlouhodobě zastává, nezastírá ve svém článku z roku 2002,[50] že dosavadní odborná literatura nebyla v této věci ani zdaleka jednotná. J. Bičovský a V. Fábry kladli důraz na jednotu právního řádu a vyvozovali z ní, že veškerá činnost, která se děje oprávněně z hlediska stavebního zákona, je oprávněná i z hlediska občanského zákoníku, a tudíž soudy i stavební úřady musejí navzájem respektovat svá rozhodnutí. Opačně však soudili J. Mareček a S. Marchal, podle nichž by žaloba proti imisím z již existující stavby podaná u obecného soudu mohla být úspěšná. Z. Müller dokonce obhajoval tezi, že soudy mohou rozhodovat i o budoucích imisích z plánované stavby. 

J. Spáčil se postavil na stranu Bičovského a Fábryho, ovšem s ne příliš přesvědčivou argumentací. Odkazoval zejména na text § 135 odst. 2 občanského soudního řádu, který zní: „Otázky, o nichž přísluší rozhodnout jinému orgánu, může soud posoudit sám. Bylo-li však o takové otázce vydáno příslušným orgánem rozhodnutí, soud z něho vychází.“[51] Všechny mně známé komentáře k občanskému soudnímu řádu[52] ovšem shodně uvádějí, že soud (na rozdíl od správního orgánu[53]) není vydaným správním rozhodnutím vázán, pouze je nesmí ignorovat, ale musí se s ním v odůvodnění svého rozsudku argumentačně vyrovnat. Nic však soudu nebrání v tom, aby si o řešené otázce učinil na základě předložených důkazů jiný, vlastní úsudek. K tomu ostatně směřuje i zásada, podle níž se soukromé právo má uplatňovat nezávisle na právu veřejném (a na jejímž základě by podle mého názoru bylo vhodné nyní, za platnosti nového občanského zákoníku, znovu otevřít diskuzi na dané téma).[54] J. Spáčil tvrdí, že v případě úředně povolených staveb je takový postup nepřípustný: „Poté, co byla stavba zřízena, nemůže soused, který byl účastníkem územního a stavebního řízení, uplatnit občanskoprávní námitky týkající se účinků zřízení stavby, které mohl uplatnit již v územním či stavebním řízení (a jejichž úspěšné uplatnění u soudu by vedlo k odstranění nebo ke změně stavby); pokud tak učiní, soud bez dalšího žalobu zamítne.“[55] Krom obecného povzdechu na téma „proč má soud, byť za pomoci znalce, řešit odborné technické otázky, k jejichž posuzování je povolán stavební úřad“ se ale odvolává již pouze na nález Ústavního soudu z oblasti telekomunikací.[56] Tento nález podle mého názoru pouze obhajuje tezi, že je zcela přípustné z hlediska mezinárodních závazků ČR svěřit rozhodování některých soukromoprávních otázek do působnosti správních orgánů, jestliže je zajištěna možnost obrany u správního soudu rozhodujícího v plné jurisdikci. Není tím však řečeno, že by obecný soud nemohl v téže věci později rozhodnout jinak (samozřejmě za podmínky, že není rozhodování daných otázek zákonem zcela vyňato z jeho působnosti). Ústavní soud dokonce v řadě svých rozhodnutí vychází z předpokladu, že proti negativním účinkům existující stavby je možné se bránit žalobou u obecného soudu bez ohledu na to, že byla úředně povolena.[57] 

Zdaleka nejupřímnější obhajobou právního názoru J. Spáčila se mi tak jeví zmínka obsažená v jeho článku z roku 2010,[58] kde uvádí: “Protože zřízení stavby je zpravidla finančně náročné, nebylo by správné připustit, aby řádně povolená stavba mohla být odstraněna jen proto, že se dodatečně zjistí, že sousedy obtěžuje. Proto se problematikou budoucích imisí musí zabývat již stavební úřad v řízení podle stavebního zákona.” Nelze však přehlížet, že jde spíše o právně politickou úvahu, než o argumentaci platným právem.[59] 

Nedostatku argumentů k dané otázce si povšiml K. Svoboda.[60] Proto se pokusil obhájit názor, že není možné poskytnout sousedům ochranu proti imisím způsobovaným dokončenou stavbou, zcela novými důvody odkazujícími na nový občanský zákoník. Uvádí, že ustanovení § 1004 občanského zákoníku je ve vztahu speciality k § 1013, a že tudíž soused, který nevyužije možnosti brojit proti stavbě u obecného soudu před jejím dokončením, o takovou možnost nenávratně přichází. K. Svoboda nicméně ihned konstruuje z uvedeného pravidla výjimku. Ochranu proti imisím podle § 1013 je podle něj možné využít i u dokončené stavby v případě, že k zamezení imisím postačuje drobná stavební úprava nezasahující významně do vlastnického práva stavebníka a nepodléhající úřednímu povolení. To naznačuje, že i K. Svoboda je, přinejmenším intuitivně, veden myšlenkou, že není ekonomicky a společensky únosné, aby obecné soudy nařizovaly vlastníkovi provést odstranění stavby či její významnější úpravu v situaci, kdy jde o stavbu úředně povolenou. Nařízení drobnějších úprav však podle něj přípustné je. 

Můžeme tedy shrnout, že nový občanský zákoník rozšířil možnosti soudní obrany sousedů proti negativním účinkům staveb v jejich okolí i na stavby teprve plánované či dosud nedokončené, u nichž obtěžování zatím jen hrozí, ale fakticky k němu ještě nedochází. To podle doktrinálního výkladu občanského zákoníku z roku 1964 nebylo možné. Paradoxně však tímto vstřícným krokem zákonodárce poskytl právním teoretikům nové argumenty pro obhajobu názoru (dosud odůvodňovaného ne právě korektně odkazem na § 135 odst. 2 občanského soudního řádu), že proti imisím z úředně povolené stavby se po jejím dokončení v občanském soudním řízení úspěšně bránit nelze. 

Nepopírám, že tento názor má určité racio. Pro naplnění zásady právní jistoty opravdu není vhodné, aby se soudní ochrana před týmž zásahem do vlastnického práva zdvojovala. Hrozí pak totiž riziko judikatorního rozkolu. Pokud by věcné posouzení negativních účinků stavby provedené stavebním úřadem potvrdila jedna větev soudnictví (správní soudy), avšak po dokončení stavby by jiná větev soudnictví (obecné soudy) na základě týchž námitek požadovala její odstranění,[61] lze si představit, jak by tím utrpěla legitimita státní moci v očích stavebníka jakožto jednoho z jejích adresátů. 

Takovýto výsledek by byl obhajitelný pouze v situaci, kdy by stavební úřady a následně správní soudy posuzovaly přípustnost stavby výhradně z veřejnoprávních hledisek.[62] Pak by stavebník věděl, že úřední povolení jej chrání pouze před zásahem ze strany exekutivy. Pokud se stavbu rozhodne vybudovat i přes odpor souseda a nezajistí se proti němu cestou práva, pak provádí svou investici s rizikem, že obecný soud může kdykoliv později dát sousedovi za pravdu a stavbu nařídit odstranit či významně upravit na základě posouzení sousedových námitek z hlediska občanského práva. Takto však platná právní úprava nestojí. Od stavebních úřadů se dnes očekává, že stavbu posoudí jak z hlediska veřejného, tak i soukromého práva (samozřejmě jen v případě, že bude ze strany souseda vznesena příslušná námitka). Důvodem je nejspíš obava zákonodárce z ekonomických důsledků systému, v němž by se soukromoprávní výhrady sousedů vůči existenci stavby vypořádávaly až po jejím vybudování. Za této situace se nelze divit obecným soudům, že se nechtějí pouštět do posuzování žalob na ochranu před imisemi způsobenými existencí úředně povolené stavby v situaci, kdy tyto námitky byly vzneseny v řízení před stavebním úřadem (a mohou se tedy potenciálně stát předmětem hodnocení správních soudů). Z hlediska rovnosti před zákonem se pak obecné soudy logicky musí stavět stejně i k námitkám, které soused v povolovacím řízení neuplatnil, ačkoliv mu v tom nic nebránilo. 

Jak už jsem uvedl výše, takto popsané důvody považuji za nejupřímnější pokus obhájit alespoň do jisté míry současné nastavení judikatury Nejvyššího soudu, pokud se týká staveb úředně povolených. Nemá podle mě smysl schovávat se za argumenty pozitivně právní. Je vhodnější přiznat, že z pohledu psaného práva by obecným soudům nic nebránilo posuzovat žaloby na ochranu před imisemi ze stavby autonomně a nezávisle na tom, zda a jak je hodnotil příslušný stavební úřad ve vydaném povolení. Překážku pro takový postup představují pouze argumenty teleologické a principiální. 

Považuji nicméně za nevhodné stavět na těchto základech univerzálně platné doktrinální teorie, které by zcela vylučovaly ochranu před budoucími imisemi v obecném soudnictví (jako tomu bylo za účinnosti předchozího občanského zákoníku) nebo které by za všech okolností vylučovaly ochranu před imisemi z úředně povolených staveb, případně ze staveb již dokončených (ať již povolených či nikoliv). Takovéto všeobjímající teorie nepostihují realitu v celé její šíři. Vycházejí totiž z představy, že každá stavba podléhá úřednímu povolení, že sousedé se o ní vše potřebné dozvědí před jejím provedením a že účastníci příslušných řízení mají vždy k dispozici účinné prostředky obrany ve správním soudnictví. Stavební zákon z roku 2006, a to zejména po velké novele účinné od 1. 1. 2013,[63] ovšem řadí do tzv. volného režimu mnoho staveb, které rozhodně z hlediska ovlivnění práv sousedů nepatří mezi bezvýznamné, přesto nepodléhají úřednímu povolení.[64] O takové stavbě se soused zpravidla dozví až při jejím faktickém zahájení a nemusí se až do okamžiku dokončení dozvědět, jaká vlastně bude její finální podoba a využití. Nemá ani k dispozici žádný právní nástroj, jak to předem zjistit a získat tak představu o tom, jakým způsobem a v jaké míře ovlivní taková stavba užívání jeho nemovitosti. Obdobně to platí i o stavbách nepovolených, tzv. černých. Pokud by na tyto situace měla být uplatněna teorie o specialitě § 1004 vůči § 1013 občanského zákoníku a dotčení sousedé by měli být se svou žalobou neúspěšní jen proto, že ji podali až po dokončení stavby, považoval bych to za porušení práva na soudní ochranu čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. 

Řada dalších staveb je zařazena do tzv. zjednodušeného povolovacího režimu (územní souhlas, souhlas s ohlášením stavby). Podmínkou jeho využití je sice předložení souhlasu sousedů s plánovanou stavbou, avšak pouze sousedů mezujících.[65] Otázku, zda má vyžadovat též souhlas vzdálenějších sousedů, kteří by mohli být stavbou ovlivněni, by měl vždy podle individuálních okolností zhodnotit stavební úřad,[66] v praxi se tak ale příliš neděje. Neshledá-li stavební úřad dotčení dalších osob, dozvědí se nemezující sousedé o stavbě opět až při jejím zahájení. V té době už nemusí být obrana proti nezákonnému souhlasu vydanému stavebním úřadem skrze správní soudnictví možná, resp. účinná.[67] Pokud by obecné soudy plošně odmítaly sousedům, kteří se nezaviněně ocitli v této situaci, věcně posoudit jejich námitky proti hrozícím či vznikajícím imisím s odkazem na to, že je (hypoteticky) mohli vznést v úředním povolovacím procesu, opět bych to považoval ze strany obecných soudů za odmítnutí spravedlnosti. 

I v případě staveb, které prošly řádným územním a stavebním řízením, je ale podle mého názoru nutno rozlišovat. V prvé řadě může v obecném soudnictví žalovat opomenutý soused, kterého stavební úřad jako účastníka do řízení nepřizval. Ačkoliv existují nástroje, jak se takový opomenutý účastník může bránit (dodatečné podání odvolání, které je považováno za včasné), jejich využití je vázáno roční objektivní lhůtou.[68] Snadno se přitom může stát, že se soused o povolení stavby dozví později, protože zpravidla postačí fakticky zahájit stavební práce do dvou let od nabytí právní moci stavebního povolení.[69] Tehdy již nemusí být zmiňovaná obrana pro opomenutého vedlejšího účastníka řízení využitelná. Ani v této situaci by podle mého názoru nebylo spravedlivé bezvýhradně vycházet z rozhodnutí stavebního úřadu, jelikož soused objektivně neměl možnost v úředním řízení vznést své námitky. 

Šel bych však ještě dále. Jestliže soused účastníkem řízení byl a občanskoprávní námitky vznesl, avšak nepoučený stavební úřad je posoudil pouze z hlediska požadavků veřejnoprávních, je to samozřejmě chyba a soused se měl proti tomu bránit žalobou ve správním soudnictví. Co když však stavební úřad výslovně nasměroval účastníka řízení na obecný soud? Mohl např. v rozhodnutí uvést, že občanskoprávní námitkou se nad rámec požadavků stavebního zákona a jeho prováděcích předpisů zabývat nemůže a že účastník řízení ji bude moci řešit v občanském soudním řízení. Lze se účastníkovi divit, že akceptoval údajný nedostatek pravomoci stavebního úřadu a zařídil se podle jeho doporučení, tedy obrátil se po skončení úředního řízení na obecný soud? Není zde podle mě možné argumentovat zásadou „neznalost zákona neomlouvá“. Účastník správního řízení je zpravidla právně nezastoupený laik a těžko mu lze klást k tíži, že se řídil právním názorem stavebního úřadu jakožto kvalifikované státní autority. Především však žádný zákon výslovně nezapovídá, aby obecný soud autonomně posoudil oprávněnost soukromoprávních námitek proti úředně povolené stavbě (o „neznalosti zákona“ zde tedy nelze hovořit). Jak jsem ukázal výše, občanský soudní řád soudu pouze přikazuje soudu, aby z pravomocného správního rozhodnutí vycházel. Jestliže však rozhodnutí stavebního úřadu o určité námitce nepojednává, ačkoliv ji žalobce v řízení vznesl, pak z něj v této otázce dost dobře vycházet nelze. Proto nemůže podle mého názoru obecný soud ani zde pouze trpně opřít své rozhodnutí o fakt, že stavba je úředně povolena, nýbrž musí námitky věcně vypořádat. Zejména to platí, navrhuje-li žalobce provést důkazy k soukromoprávním aspektům svých výhrad vůči stavbě, jimiž se stavební úřad ve svém rozhodnutí výslovně odmítl zabývat a hodnotil stavbu pouze z hlediska požadavků veřejnoprávních. 

Jsem dalek toho, abych se dopustil stejné chyby, jakou výše kritizuji, a nabízel zde nějakou komplexní teorii pro řešení námitek týkajících se negativních účinků stavby před obecným soudem. Mám naopak za to, že každou situaci by měly soudy posuzovat individuálně. Je podle mě zcela v pořádku, pokud soud s ohledem na výše nastíněnou argumentaci principem právní jistoty odmítne provést v občanském soudním řízení dokazování k námitce, která již byla předmětem úředního posouzení ze všech relevantních (tedy i soukromoprávních) hledisek a žalobci nic nebránilo, aby žaloval ve správním soudnictví. Totéž platí pro námitky, které účastník v úředním řízení vznést mohl a ke své škodě tak neučinil. Avšak tam, kde žádné úřední řízení neproběhlo, kde soused nebyl jeho účastníkem, nebo kde stavební úřad odmítl námitku posoudit z hlediska soukromého práva s odkazem na nedostatek své působnosti, tam všude je potřeba zvažovat, zda by soudy v občanském soudním řízení neměly žalobci ochranu poskytnout. Při úvahách, do jaké míry tak má soud učinit, lze jistě vyjít i ze základních zásad občanského práva, zejména z § 2 odst. 3 občanského zákoníku, podle něhož „výklad a použití právního předpisu nesmí být v rozporu s dobrými mravy“. S odkazem na dobré mravy lze podle mého názoru klást žalobci k tíži i to, že brojí až proti dokončené stavbě, ačkoliv mu nic nebránilo podat žalobu již v době, kdy stavba byla teprve zakládána. Nastíněný postup jistě klade na soudy větší nároky z hlediska odůvodnění jejich rozhodnutí, avšak umožňuje podle mého názoru soudní ochranu mnohem lépe individualizovat s ohledem na okolnosti každého případu.[70] 

Na závěr považuji za nutné zdůraznit, že veškeré výše uvedené úvahy se týkají imisí způsobených samotnou existencí stavby (např. stínění, podmáčení, narušení soukromí, ztráta výhledu). Obecné soudy se v žádném případě nemohou vyhýbat poskytnutí ochrany podle § 1013 občanského zákoníku v situaci, kdy soused žádá, aby se vlastník dokončené stavby zdržel jejího užívání určitým způsobem, který vyvolává imise (např. hluk, otřesy, prach, kouř, zápach, plyn, světlo, záření, vnikání odpadů a odpadních vod). Nehraje zde žádnou roli fakt, že způsob užívání stavby často plyne ze samotné její povahy a mohl být taktéž předmětem posuzování v územním či stavebním řízení. To uznávala už za platnosti předchozího občanského zákoníku právní doktrína: „Povolení ke zřízení stavby ... nezahrnuje povolení zasahovat jejím provozem do práv souseda, a proto i v případě, že stavební povolení počítalo např. s tím, že stavba bude sloužit jako diskotéka, bude se soused moci domáhat soudní ochrany proti hluku, způsobenému provozem diskotéky. To ostatně vyplývá i z povahy věci; na rozdíl od účinků umístění a zřízení stavby, které jsou statické, jsou účinky provozu v podstatě nejisté, mohou se měnit, a proto o nich nelze rozhodnout jednou provždy.“[71] Dvojnásobně to platí pro případy, kdy soused tvrdí, že užíváním stavby vznikají imise nad míru předpokládanou v povolovacím řízení nebo kdy tvrdí, že imise způsobené provozem ohrožují jeho ústavně zaručené právo na zdraví. Samozřejmě nelze přitom zapomínat, že některé imise produkované na základě úředního povolení patří mezi tzv. privilegované, to znamená, že nelze požadovat jejich zákaz, ale pouze finanční odškodnění.[72] To se však rozhodně netýká všech staveb.

Závěry

Z pohledu advokáta, jehož klient se chce bránit proti vzniku stavby, která může mít nebo již má negativní vliv na užívání klientova sousedícího pozemku či stavby, lze poselství tohoto článku shrnout následovně.

● Nejlepší obrana je včasná, tedy již v územním řízení ke stavbě 

Ideální je situace, kdy klient přichází za advokátem včas, nejlépe ihned poté, co jej stavební úřad informoval o zahájení územního řízení a on se tak dozvěděl o chystané stavbě v sousedství. Tehdy je třeba jednat rychle a uplatnit v územním řízení veškeré námitky proti stavbě (zpravidla nejpozději při ústním jednání). Jestliže by s nimi stavební úřad odkázal účastníka řízení na obecný soud, nesmí se tím právní zástupce nechat zmást. Měl by trvat na tom, aby stavební úřad ve svém rozhodnutí věcně vypořádal veškeré klientovy námitky proti stavbě, a to včetně těch občanskoprávních.[73] Nestane-li se tak, musí podat proti územnímu rozhodnutí odvolání a případně se bránit též správní žalobou. Za současného stavu judikatury se jeví rozumné, aby klient usiloval též o získání postavení účastníka případného stavebního řízení, a také zde pokračoval v obraně proti stavebnímu povolení v řízení odvolacím a soudním. Bude-li totiž stavební řízení pravomocně skončeno, nové územní rozhodnutí se již k dané stavbě vydávat nebude, i kdyby to původní bylo soudem zrušeno. 

Klíčové pro skutečný úspěch v takovéto soudní při je dosáhnout odkladného účinku žaloby proti územnímu rozhodnutí, takže stavební úřad nebude moci až do vyřešení věci vydat navazující stavební povolení a stavba nebude moci být zahájena. Žalobce by tudíž měl již při podání žaloby požádat správní soud, aby jí přiznal odkladný účinek.[74] Jestliže neuspěje – ať již proto, že stavební povolení či souhlas bude vydán dříve, než soud stihne žádost o odkladný účinek projednat, nebo proto, že soud se přidrží dřívější judikatury a nezohlední odlišnou úpravu v novém stavebním zákoně – nemá žalobce možnost se proti rozhodnutí soudu o zamítnutí odkladného účinku bránit.[75] Musí proto o to usilovněji střežit svá práva a usilovat o včasné dokončení soudního řízení týkajícího se územního rozhodnutí,[76] aby v případě úspěchu mohl ještě dosáhnout obnovy stavebního řízení.[77] Alternativní možností je pokusit se využít postup podle § 1004 občanského zákoníku a dosáhnout alespoň dočasného zákazu stavby podle jeho odstavce druhého.

● Pokud soused neuplatnil své námitky v územním řízení, ačkoliv byl jeho účastníkem, je případ takřka beznadějný 

Katastrofický scénář je naopak takový, že klient, který byl účastníkem územního řízení, přichází za advokátem až poté, co bylo toto řízení pravomocně skončeno, přičemž klient v něm neuplatnil žádné námitky týkající se budoucích negativních vlivů stavby na jeho nemovitost. V takové situaci, i kdyby snad ještě byla zachována lhůta pro podání správní žaloby, je otázkou, zda takový úkon má vůbec smysl. Advokát by musel argumentovat rozporem stavby s předpisy veřejného práva (např. nerespektování povinných odstupů mezi stavbami pro bydlení nebo nedodržení ustanovení prováděcích předpisů upravujících nejvyšší přípustné zastínění obytných místností v sousedních stavbách), protože tyto otázky má stavební úřad zkoumat i bez námitky, z úřední povinnosti. Druhá možnost je pokusit se uplatnit alespoň některé z námitek v navazujícím stavebním řízení s argumentací, že v územním řízení je nebylo možné vznést, protože vyplynuly až z podrobnějšího projektu stavby předloženého ve stavebním řízení. Pokud však ani jedna z těchto možností nepřipadá v úvahu, jedná se o beznadějný případ. Klient prakticky již nemá šanci domoci se v této situaci věcného přezkoumání svých námitek soudem, protože před správními soudy nemůže být úspěšný a obecné soudy se s největší pravděpodobností odvolají na to, že námitky měl a mohl uplatnit v povolovacím řízení.

● Nevypořádané námitky je třeba řešit skrze správní soudnictví, alternativní cesta přes obecné soudnictví však není zcela vyloučena 

Poměrně často se asi v praxi vyskytnou případy, kdy se klient jako účastník územního řízení ke stavbě odmítavě vyjádřil a odůvodnil to hrozbou budoucích imisí. Protože však s námitkami v územním řízení neuspěl, a to ani podáním odvolání, přichází za advokátem. V takovém případě je třeba se proti výslednému rozhodnutí bránit ve správním soudnictví způsobem popsaným výše, je-li to ještě z časového hlediska možné. 

Přichází-li klient až po lhůtě k podání správní žaloby, záleží podle mého názoru na tom, jakým způsobem se stavební úřad s jeho námitkami proti stavbě vypořádal. Jestliže se jimi zabýval věcně, pak se situace takového klienta blíží tomu, jako kdyby námitky vůbec nepodal. Je tedy takřka beznadějná. Naopak, pokud stavební úřad prohlásil, že se námitkami plynoucími z občanskoprávní úpravy zabývat nemůže (a nadto ještě zmínil, že účastník je může uplatnit u obecného soudu), měl by mít podle mého výše popsaného náhledu klient šanci dosáhnout věcného posouzení své žaloby v občanském soudním řízení. Nejvhodnější by bylo pokusit se v takové situaci dosáhnout zákazu stavby dříve, než bude dokončena, a to prostřednictvím žaloby na ochranu držby.[78] Obecný soud rozhodně nemůže tvrdit, že by žalobce nesplňoval podmínky aktivní žalobní legitimace, neboť námitky ve správním řízení uplatnil. Pokud soud odmítne provést navržené důkazy a bude chtít vyjít jen z vydaného úředního povolení, může žalobce argumentovat, že toto rozhodnutí na vznesené výhrady vůči stavbě vůbec neodpovídá. Navíc na soud jej s občanskoprávními aspekty jeho námitek odkázal právě stavební úřad jako orgán veřejné moci, který úřední povolení vydal, přičemž popřel, že by měl pravomoc se jimi zabývat. Žalobce pak v dobré víře využil odpovídající typ žaloby, jenž má zajistit, že se jeho námitky vyřeší dříve, než bude stavba dokončena, a že tudíž ani v případě vyhovění žalobě nebude nutné likvidovat již vytvořené ekonomické hodnoty v podobě dokončené stavby. Pokud by se přesto obecné soudy odmítly žalobou věcně zabývat, doporučil bych využít veškeré opravné prostředky včetně ústavní stížnosti, v níž lze argumentovat zejména zákazem odmítnutí spravedlnosti (denegatio iustitiae).

● Opomenutí účastníci povolovacího procesu a sousedé staveb budovaných bez povolení se mohou bránit (i) v obecném soudnictví 

Poslední typ situací, s nimiž se advokát může setkat, je klient, který se žádného povolovacího řízení ke stavbě neúčastnil. Může to být v prvé řadě proto, že jej stavební úřad opomněl přibrat jako účastníka územního řízení, resp. opomněl dotčení jeho práv vzít v úvahu v rámci zjednodušeného povolovacího procesu. Takový klient by se měl především bránit odvoláním proti výslednému správnímu rozhodnutí a pokusit se tak vrátit územní řízení do předchozího stadia; v případě vydání územního souhlasu měl by podat žalobu na ochranu před nezákonným zásahem.[79] Pokud to již pro uplynutí objektivních lhůt[80] není možné, pak je v podobné situaci jako klient, který chce brojit proti stavbě, jež ke svému vzniku žádné úřední povolení podle stavebního zákona nevyžadovala nebo kterou stavebník buduje „na černo“ bez potřebného povolení. Ve všech těchto situacích doporučuji pokusit se klientova práva hájit v občanském soudním řízení. Typ žaloby závisí na tom, v jakém stadiu dokončenosti se stavba nachází. 

U nehotové stavby je na místě žádat, aby soud zakázal stavebníkovi pokračovat v jejím provádění,[81] a to i ve formě předběžného rozhodnutí.[82] Zůstává otázkou, jak v případě úspěchu dosáhnout odstranění již provedené části stavby, která sama o sobě může způsobovat imise (např. stínění). Teoreticky by pro tento účel mohla posloužit žaloba na provedení opatření k odvrácení vážně hrozící újmy na vlastnickém právu.[83] 

Naopak u stavby dokončené je možné žádat soud již jen o to, aby nařídil jejímu vlastníkovi zdržet se vnikání imisí na sousední pozemek v míře nepřiměřené místním poměrům, jestliže podstatně omezují obvyklé užívání pozemku.[84] Větší šanci na úspěch má taková žaloba v případě, kdy k vyhovění žalobnímu návrhu postačuje, aby se vlastník stavby zdržel jejího užívání určitým způsobem nebo provedl drobné stavební úpravy. Jestliže by naopak žalovaný zjevně musel za účelem zabránění imisím stavbu odstranit nebo významně stavebně upravit, pak musí advokát v žalobě pečlivě argumentovat. Vhodné je poukázat na to, jaký mohou mít imise škodlivý vliv na zdraví uživatelů žalobcovy sousední stavby či pozemku. Zejména je však nutné vysvětlit, proč neměl klient dosud možnost se proti těmto imisím jakkoliv bránit, ať již správní či občanskoprávní cestou. Připomínám, že podle § 1013 občanského zákoníku lze žádat pouze, aby se vlastník stavby zdržel přesně vymezeného omezování souseda v užívání jeho pozemku. Z procesní opatrnosti bych zde proto doporučil využít eventuálního petitu, který by směřoval na přímé uložení povinnosti odstranit či upravit stavbu s argumentací, proč jde o vhodné a přiměřené opatření k odvrácení vážně hrozící újmy podle § 2903 odst. 2 občanského zákoníku. Nevyhoví-li pak soud žalobě přesto, že žalobci překážely v obraně proti stavbě před jejím dokončením objektivní okolnosti (např. neměl možnost jakkoliv zjistit, jak bude výsledná stavba vlastně vypadat nebo k čemu bude sloužit), doporučuji opět využít veškeré opravné prostředky proti takovému rozhodnutí včetně ústavní stížnosti. 

Autor je asistentem soudce Nejvyššího správního soudu a doktorandem na katedře správního práva Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně.