Musí politické strany poskytovat informace?

autor: JUDr. Petr Kolman, Ph.D.
publikováno: 11.11.2016

Fantazie je důležitější než informace. Albert Einstein

Od roku 2000, kdy nabyl účinnosti zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále též „SvInf“), se problematika ústavně garantovaného práva na přístup k informacím v českém právním prostředí dynamicky rozvíjí. I méně pozornější čtenář české judikatury si musel povšimnout, že oblast práva na informace je specifická do značné míry nebývalým významem neustále extendující judikatury českých správních soudů a Ústavního soudu ČR, které považují[1] právo na přístup k informacím za stěžejní součást demokratického právního státu. Postupem času se tak povinnými subjekty staly i osoby, na něž zákon původně asi ani nesměřoval, a začaly se poskytovat informace, o nichž dlouho nebylo jasné, zda pod rozsah zákona vůbec spadají.[2]

Ve svém krátkém textu bych se rád zamyslel nad jednou doposud v české právní teorii opomíjenou otázkou. Pro demokracii a právní stát dle mého soudu, ovšem relativně zásadní.

Jsou politické strany v ČR povinným subjektem dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím?

Tedy musí politické strany ex lege poskytovat informace dle zákona o svobodném přístupu k informacím? Nemám tady přirozeně na mysli nějaké neformální postupy, kdy se „zvědavý“ občan – volič nebo novinář něco zeptá, a politická strana mu odpoví či neodpoví[3] , ale právně regulovanou proceduru dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, kde jsou dány např. přesné lhůty a přezkumné prostředky, pokud je žádost o informace zcela či zčásti odmítnuta.

Co je vlastně právo na informace?

Právo na informace z hlediska systematiky ústavního pořádku řadíme v ČR mezi práva politického charakteru zaručená Listinou základních práv a svobod. Přední ústavně-právní teoretik a ústavní soudce J. Filip k tomu píše: Širší pojetí politických práv pod nimi nechápe jen účast na správě veřejných záležitostí formou hlasování nebo výkonem nějaké funkce nebo úřadu, nýbrž sem řadí i to, co se někdy označuje za politická svoboda. To je např. svoboda projevu, právo na informace, svoboda sdružování, shromažďování .[4]

Právo na informace je právem specifické povahy. Jeho zvláštnost tkví v tom, že je právem jako takovým (tedy samo o sobě) a zároveň je třeba ho chápat jako most k uskutečnění práv dalších. Zároveň také právo na informace naopak může stát v cestě k realizaci jiných práv.[5]

Pokud jsem se zmínil o významu práva na informace jako mostu či prostředku k právům dalším, zaručených v našem ústavním pořádku, dokládám toto tvrzení kupříkladu skutečností, že právo na informace je nezbytné pro efektivní realizaci práva petičního (čl. 18 Listiny), taktéž je přirozeným předpokladem pro plnohodnotný výkon práva sdružovacího (čl. 20 Listiny).

Shrňme, že právo na informace je právem ústavním, tedy právem té nejvyšší síly. Tuto poznámku činím při vědomí, že o právní síle se hovoří tradičněji u právních předpisů, než u jednotlivých práv.

Kdo je povinným subjektem dle SvInf?

Právní úprava této věci prošla od roku 2000 určitým legislativním vývojem. SvInf ve svém původním znění počítal v § 2 odst. 1, 2 se třemi druhy povinných subjektů:

1. státními orgány,

2. orgány územní samosprávy, a 

3. subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování o právech a povinnostech osob v oblasti veřejné správy.

Pakliže státní orgány a orgány územní samosprávy jsou v zásadě povinny poskytovat informace o veškerých oblastech své činnosti (mají tzv. úplnou informační povinnost), subjekty, na něž byl přenesen výkon veřejné moci, jsou povinnými subjekty jen v rozsahu tohoto výkonu (částečná informační povinnost). V roce 2001[6] přijal zákonodárce pod č. 39/2001 Sb. novelu, kterou doplnil do § 2 odst. 1 SvInf mezi povinné subjekty úplné informační povinnosti novou kategorii povinných subjektů, a sice „veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky“. O pět let později velkou novelou, provedenou zákonem č. 61/2006 Sb., byl znak hospodaření s veřejnými prostředky vypuštěn jako redundantní.[7] To ovšem neznamená, že by pojmový znak „hospodaření s veřejnými prostředky“ nebyl v § 2 odst. 1 SvInf přítomen nadále implicitně.

Postrádám ovšem hlubší odbornou diskuzi na zásadní téma, zda politické strany a politická hnutí je možné podřadit pod režim zákona č.106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.

Aktuální znění SvInf nám jasnou odpověď nedává. De facto jsou možné výklady na obě strany.

Politické strany a politická hnutí jsou součástí politického systému ČR. Listina přiznává v rámci sdružovacího práva občanům právo je zakládat a sdružovat se v nich. Listina ani platný zák. č. 424/1991 Sb. nedělají rozdíly mezi politickou stranou a politickým hnutím. Odlišnost spočívá spíše v historickém pojetí, kdy politické hnutí zpravidla nemělo individuální členství ani ucelenou organizační strukturu.[8] Připomeňme, že pol. strany jsou v ČR odděleny od státu. Nesmějí vykonávat funkce státních orgánů, ani tyto orgány nahrazovat. Nesmějí řídit státní orgány ani ukládat povinnosti osobám, které nejsou jejich členy. Strany mohou být organizovány zásadně na územním principu.

Pro naši problematiku je důležité to, zda je politická strana právnickou osobou veřejného práva či soukromoprávní právnickou osobou.

Jde o složitou a komplexní otázku. Neshodu o soukromoprávní a veřejnoprávní povahu politických stran řešil v minulosti opakovaně i Ústavní soud ČR, který dospěl v roce 1995 k závěru[9], že politické strany a politická hnutí jsou korporacemi na soukromoprávním základu, v nichž členství není výsledkem aktu veřejné moci, ale volného rozhodnutí jednotlivců, nemají veřejnoprávní statut, zároveň však politické strany odmítl přímo ztotožnit se soukromými spolky.

Nejvyšší soud v rozsudku z roku 2010 Cdo 3373/2009 pak pro změnu judikoval, že u politických stran „je dominantní prvek veřejnoprávní“, přičemž „dominance veřejnoprávního prvku v jejích aktivitách musí být zohledněna při výkladu zákona o politických stranách.“ Proti tomu však vystoupil Ústavní soud, který o rok později judikoval, že „nemůže akceptovat ani konkrétní závěry Městského soudu v Praze a zejména Nejvyššího soudu, jimiž dovodily, že z hlediska charakteru politické strany je dominantní prvek veřejnoprávní“ – viz Nález II ÚS 1969/10-1 ze dne 27. 12. 2011. [10]

Osobně mám po zvážení výše napsaného za to, že politické strany nejsou ani soukromoprávní ani klasickou veřejnoprávní právnickou osobou, dovoluji si je pokládat za osoby smíšené (hybridní) povahy[11].

Na naši problematiku má zjištění a conto smíšené povahy politických stran de facto neutrální dopad a naši otázku ohledně povinného subjektu dle SvInf nám odpověď nedává, a vlastně ani z povahy věci dát nemůže.

Řešení problému

Jak známo, v posledních letech došlo ke značnému rozšíření skupiny subjektů, které spadají pod informační povinnost. Judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu je charakteristická tím, že oba soudy vycházejí ze širšího pojetí práva na informace.[12] Proto za povinné subjekty byly označeny např. ČEZ, Letiště Praha, VZP, FC Hradec Králové nebo Lesy ČR s. p. Rozšiřující výklad okruhu povinných subjektů důsledně směřuje, dle mého odborného soudu, k naplnění smyslu právní úpravy o svobodném přístupu k informacím.

Dodejme, že politické strany nesmí vykonávat veřejnou moc, což výslovně zakotvuje § 5 odst. 1 z. č. 424/1991 Sb., což mj. oslabuje jejich vnímání jako veřejnoprávních korporací.

Z právního hlediska musíme zmíněné politické strany vnímat ne sice přímo jako klasické veřejnoprávní korporace, jak jsem uvedl, pokládám je spíše za osoby smíšené povahy, tedy do značné míry jako korporace sui generis, nicméně hospodařící rovněž s veřejnými prostředky[13], jelikož majoritní část jejich příjmu často tvoří tzv. příspěvek ze státního rozpočtu ČR na úhradu volebních nákladů a na činnost těchto stran.

Informační povinnost dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, by však neměla dopadnout na politické strany, které tento státní příspěvek nedostávají – zpravidla tedy menší politické, možno říci méně společensky významné straničky, které v rámci volebních „soubojů“ nedosáhly relevantní hranice zisku hlasů, od které se vyplácí příslušný volební příspěvek a rovněž nejsou držitelkami zastupitelských mandátů, za něž je taktéž politickým stranám vyplácen státní příspěvek.

Zásadní právní problém nevidím ve faktu určité politické dynamiky, tedy že některá politická strana, která by jeden rok povinným informačním subjektem byla, a další kalendářní rok, ve kterém již finanční pomoc na činnost od státu, kvůli špatnému volebnímu výsledku neobdrží. Myslím, že to, které strany uspěly ve volebním klání a mají tedy nárok na finanční státní příspěvky je relativně obecně známou skutečností. Navíc pokud by strana ze seznamu povinných subjektů „vypadla“, mohla by o tom mj. informovat na svých webových stránkách a mohla by též zrušit svou elektronickou podatelnu pro úkony dle SvInf.[14]

Státní příspěvky jsou vypláceny ze státního rozpočtu buďto jednorázově, nebo pravidelně každý rok a jejich výše závisí na úspěšnosti ve volbách. Možno argumentovat, že příspěvky za volby nejsou jedinými výlučnými příjmy politických stran a hnutí.

Skutečnost, že státní příspěvek není jediným příjmem stran – dále jsou financovány např. z členských příspěvků a ze sponzorských darů soukromých fyzických a právnických osob[15] – neznamená, že by se na ně nevztahovalo ustanovení § 2 odst. 2 InfZ, kde se implicitně hovoří o hospodaření s veřejnými prostředky.

Jazykovou a teleologickou interpretací tohoto ustanovení SvInf dojdeme k závěru, že se nemusí jednat o absolutní hospodaření s veřejnými prostředky, takže skutečnost, že politický subjekt je zčásti financován ze soukromých zdrojů[16] jej, dle mého názoru, nevylučuje ze skupiny povinných subjektů dle z. č. 106/1999 Sb. Tedy alespoň v tomto aspektu.

Výše citovaný aspekt hospodaření s veřejnými prostředky ovšem není jediným kritériem pro posouzení, zda určitá osoba do režimu zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, spadá či nikoliv.

Dle doktríny i judikatury[17] je dalším z neopomenutelných kritérií, zda se jedná o tzv. veřejnou instituci způsobem jejího vzniku, tedy zda při vzniku byla či nebyla přítomna ingerence orgánu státu či samosprávy. Z tohoto dílčího pohledu se nejedná o veřejnou instituci. Tento aspekt svědčí tedy zcela hypotéze, že politická strana či hnutí není povinným subjektem dle z. č.  106/1999 Sb. Politické strany vznikají nezávisle na vůli státu (či samosprávy) soukromoprávním úkonem, resp. vznikají sice registrací u MVČR, což je nepochybně akt veřejnoprávní, nicméně jejich vlastní založení má původ v soukromoprávním jednání jejich zakladatelů.

Další aspekt – politická strana je (musí být) založena za veřejným (nikoliv soukromým) účelem. Fungování a činnost demokratických politických stran je též ve veřejném zájmu. Veřejný účel je typickým znakem veřejné instituce.

Což je naopak jasný a zásadní argument pro to, aby byly politické strany podřazeny pod SvInf.

Jiný aspekt veřejné instituce, je dle teorie i judikatury[18], že stát na její činnost dohlíží. Tento znak do značné míry naplňuje kontrola sui generis dle zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů. I když nepopírám, že jde o specifický druh kontroly.

F. Nonnemann na epravo.cz ve svém článku uvedl, že kontrola hospodaření politických stran a publikace určitých dat je zajišťována zákonem č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, a nevidí tedy důvod, proč by politické strany měly být subsumovány též pod z. č. 106/1999 Sb.[19] O tom, že některé otázky upravuje citovaný z. č. 424/1999 Sb., není sporu, nicméně nevidím relevantního důvodu, proč by současně politické strany nemusely poskytovat informace i v režimu z. č.106/1999 Sb., a to zejména s ohledem na ústavně-právní charakter práva na informace, tedy práva té nejvyšší síly.

Tak jako např. ČNB nevylučuje z působnosti SvInf skutečnost, že musí publikovat určité informace podle zákona č. 6/1993 Sb., o ČNB, tak nevidím relevantní pohnutky, proč by zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, měl politické strany vyloučit z gesce zákona o svobodném přístupu k informacím. Obdobný legální mechanismus, že lex specialis „nezkonzumuje“ povinnost poskytovat informace dle SvInf platí i pro řadu dalších povinných subjektů, proto argumentaci existencí z. č. 424/1991 Sb. zde pokládám za do značné míry lichou.

Shrnuto k fragmentu a conto „ stát na její činnost dohlíží“ – byť zde specifický druh kontroly existuje, pokládám tento aspekt za neutrální, tedy ne zcela přičitatelný jak pro stranu názorové fronty – je povinným subjektem dle SvInf, ale ani pro opačnou stranu názorové barikády.

Pro posílení teoreticko-právního hlediska se na závěr na řešenou na věc krátce podíváme i optikou stále populárnější tzv. fuzzy logiky. Jádrem fuzzy logiky je, jak výstižně napsal P.  Molek, rezignace na odvěký požadavek formální výrokové logiky, podle nějž má každý výrok toliko jednu ze dvou pravdivostních hodnot: pravdu a nepravdu.

Podle soudce NSS a právního teoretika P. Molka zmíněná fuzzy logika tyto dvě hodnoty rozvolňuje a činí z nich nikoli hodnoty absolutní, nýbrž polární a mezi nimi vytyčuje škálu mezihodnot, jež umožňuje označit výroky nejen za (zcela) pravdivé či (zcela) nepravdivé, ale také za velmi pravdivé, ne úplně pravdivé, ne úplně nepravdivé či velmi nepravdivé. V rámci nazírání „fuzzy logickými brýlemi“ na řešenou problematiku si vytyčíme dva krajní body hodnotící FL-škály: pol. strana je povinným subjektem dle SvInf – pol. strana není povinným subjektem dle SvInf. Jelikož jde o relativně přehledný problém, stanovíme si hodnotící škálu 0 (minimum) až 10 (maximum)[20] . Vzhledem k výše zmíněným argumentům [21]dochází autor k závěru, že jde o případ, kdy možno na FL stupnici zakroužkovat hodnotu 5. – tedy středová hodnota, resp. maximální non -polarita.

Docházím tedy k závěru, že dnešní právní úprava na tomto úseku je nejednoznačná – a možno ji interpretovat oběma směry, tedy že politická strana je i není povinným subjektem dle SvInf , argumenty byly představeny výše. Tuto nejednoznačnost vnímám negativně, proto navrhuji její řešení v závěru mého textu.

Judikatura zatím chybí

Co je mi známo, k řešené věci zatím neexistuje v ČR relevantní judikatura. Zde tedy řešení také prozatím nenalezneme.[22] Světlo do věci by mohla vnést jedna aktuální zajímavá žaloba. Jihomoravský právník Michal Kincl žaluje stranu KSČM za to, že mu nechce poskytnout určité informace týkající se počtu jejích členů. KSČM mj. tvrdí, že není povinným subjektem dle SvIn, M. Kincl říká opak. [23] Žaloba u Městského soudu Praha, ze dne 8. 4. 2013, sp. zn. 5 A 56/2013., zatím není nijak rozhodnuta. Mám za to, že půjde o velice důležitý judikát – nejen pro právní teorii.[24] Evropský rozměr tématiky – evropské právo předmětnou problematiku, co je mi známo, neřeší.

Závěr aneb Pánové v trenýrkách v režimu SvInf ano, pánové v kravatách nikoliv?[25]

Právo na informace a svobodný přístup k informacím patří k základním stavebním kamenům systému záruk zákonnosti v demokratickém právním státu. Laickou demokratickou kontrolu není vhodné podceňovat. Zastávám názor, že i politické strany by měly být, vyjádřeno poeticky, vystaveny demokratickému informačnímu světlu zářícího ze „sto-šestkového (resp. ústavního) slunce“.

Americký admirál Hyman Rickover kdysi trefně konstatoval, že jestliže se chystáte zhřešit, hřešte proti Bohu, ne proti byrokracii. Bůh Vám odpustí, ale byrokracie ne. Naše politické strany, jsou tu, díky nejasné právní úpravě paradoxně ještě byrokratičtější a hlavně uzavřenější než naše státní úřady.

Mám za to, že politické strany a hnutí (a samozřejmě nejen KSČM, vůči níž směřuje jediná mě doposud známá žaloba) pokud chtějí „vést stát“, tak by měly jít v oblasti své transparentnosti ostatním příkladem.

Vždyť co je to za právní stav, kdy fotbalový klub Hradec Králové a. s.[26] vlastněný městem, je povinným subjektem a např. parlamentní politická strana nikoliv. Není to v právním státě absurdní?[27]

Jak jsem již konstatoval výše, aktuální znění SvInf ani jiných právních předpisů nám jasnou odpověď nedává. De facto jsou možné interpretace na obě strany, proto de lege ferenda navrhuji, aby se novelizoval § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím tak, že zákonodárce zařadí do skupiny povinných subjektů novou (zvláštní) skupinu čtvrtou. Tou by byly politické strany a hnutí, které pobírají veřejné (státní) peníze.

Dávám tedy k diskuzi nové znění § 2 odst. 1 SvInf - Povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány, veřejné instituce a politické strany[28], které hospodaří s veřejnými prostředky.

Tím by se vyřešily spory, zda výše citované politické strany a hnutí jsou či nejsou povinnými subjekty dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Pakliže žádosti o informace v režimu SvInf můžeme obecně považovat za vhodný a účinný nástroj kontroly veřejné sféry ze strany veřejnosti, nota bene posilující legitimitu politického systému, pak je nutno příslušná ustanovení uvedeného zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, novelizovat tak, aby byla tato kontrola v potřebné míře veřejnosti umožněna.

Samozřejmě politické strany nejsou jedinými subjekty, o kterých by měla být zahájena tato diskuze, dále se nabízejí kupř. neziskové organizace čerpající dotace, církve či soukromé vysoké anebo střední školy, nicméně z důvodu přehlednosti článku a velmi specifického charakteru politických stran zmíněné entity v textu již neřeším.

Na úplný závěr chci zdůraznit, že mám za to, že výše navržená novelizace by byla ve veřejném zájmu. Navržená úprava by byla, dle mého odborného názoru, i ústavně-konformní, tedy nebude nepřiměřeně zasahovat do jiných práv, naopak posílila by parciálně ústavní právo na informace.

Závěry v textu představené nejsou nijak nezpochybnitelné či dogmatické, zamýšlím je zejména jako impulz k další bohaté odborné diskuzi. A též jsem si vědom, že v předloženém textu nejsou a ani být nemohly zohledněny všechny fragmenty řešené problematiky.

Autor je pedagogem v Brně.