oficiální stránky odborného  právnického časopisu české advokacie • oficiální stránky odborného  právnického časopisu české advokacie  
AK Logo Logo
vítejte!
Právě jste vstoupili na Bulletin advokacie online. Naleznete zde obsah stavovského odborného časopisu Bulletin advokacie i příspěvky exklusivně určené jen pro tento portál.
Top banner Top banner Top banner
CHCETE SI OBJEDNAT?
Zákon o advokacii a stavovské předpisy
Wolters Kluwer
Nesporná řízení I
450 Kč
natuzzi sale

Archiv BA

Archiv čísel

anketa

Vítáte věcný záměr nového civilního řádu soudního?
PARTNEŘI
SAK ePravo WKCR

Záznam o provedení dokazování správními orgány – praktické otazníky

autor: JUDr. Petr Kolman, Ph.D.
publikováno: 15.12.2017

Dokazování lze obecně označit jako souhrn úkonů správního orgánu prováděných s cílem zajistit, aby rozhodnutí odpovídalo skutkovému stavu rozhodované věci.

Pro náš článek si položíme následující výzkumné otázky:

● Záznam o provedení důkazů správními orgány - kde je možno spatřovat hranici mezi účelností a hospodárností vs. naplněním požadavku soudů a conto zaznamenávání (všech) důkazů v rámci správního řízení?

● Co vše je nutno zaznamenávat do záznamového archu? Jak zde nahlížet na listinné a nelistinné důkazy? Kdy provádět (aktualizovat) záznamy o důkazech? Má neprovedení záznamu vliv na zákonnost řízení? Pakliže ano, nakolik je zmíněný vliv fatální? Existuje právně-terminologický rozdíl mezi pojmy „podklad“ a „důkaz“? 

Z právní úpravy dokazování – dotčená ustanovení 

Podle ustanovení § 51 správního řádu (dále spr. řád) k provedení důkazů lze užít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy. Jde zejména o listiny, ohledání, svědeckou výpověď a znalecký posudek. Dále ze zákona platí, že o provádění důkazů mimo ústní jednání musí být účastníci včas vyrozuměni, nehrozí-li nebezpečí z prodlení. Upozorněme, že citovanou povinnost nemá správní orgán vůči účastníkovi, který se vzdal práva účasti při dokazování. V neposlední řadě připomeňme: pakliže v řízení navazujícím na výkon kontroly, ve kterém je účastníkem řízení kontrolovaná osoba, není třeba provádět protokolem o kontrole, který je podkladem rozhodnutí o přestupku, dokazování. 

Nyní si přiblížíme právní aspekty tzv. důkazu listinou. Správní orgán může usnesením uložit tomu, kdo má listinu potřebnou k provedení důkazu, aby ji předložil. Usnesení se oznamuje pouze a jen osobě, které je povinnost ukládána. Předložení listiny nelze žádat nebo může být odepřeno z důvodů, pro které nesmí být svědek vyslechnut nebo pro které je svědek oprávněn výpověď odepřít (§ 55 odst. 2 až 4 SpŘ). Listiny vydané soudy České republiky nebo jinými státními orgány nebo orgány územních samosprávných celků v mezích jejich pravomoci, jakož i listiny, které jsou zvláštními zákony prohlášeny za veřejné, potvrzují, že jde o prohlášení orgánu, který listinu vydal, a není-li dokázán opak, potvrzují i pravdivost toho, co je v nich osvědčeno nebo potvrzeno. Jestliže mezinárodní smlouva, která je součástí českého právního řádu, nestanoví jinak, musí být pravost úředních razítek a podpisů na veřejných listinách vydaných orgány cizích států ověřena orgány k tomu příslušnými. Předložení listiny je v případech a za podmínek stanovených zvláštním zákonem možné nahradit čestným prohlášením účastníka nebo svědeckou výpovědí. O provedení důkazu listinou se učiní záznam do spisu. Za přítomnosti účastníků nebo zúčastněných osob, anebo účastní-li se úkonu veřejnost, se důkaz listinou provede tak, že se listina přečte nebo sdělí její obsah. 

Nezapomínejme ani na specifickou právní úpravu tzv. důkazu ohledáním. Podstata ohledání spočívá v provedení prohlídky movité či nemovité věci a učinění si kvalifikovaného úsudku o faktech, jež jsou relevantní pro správní řízení. Ačkoliv ohledání patří mezi nejběžnější důkazní prostředky, nelze je provést vždy, respektive povinná osoba je může odepřít. Vlastník nebo uživatel věci nebo ten, kdo má věc u sebe, je povinen předložit ji správnímu orgánu nebo strpět ohledání věci na místě. Správní orgán o tom musí vydat ze zákona usnesení. Hrozí-li nebezpečí z prodlení, postupuje se podle § 138 spr. řádu Ohledání nelze provést nebo může být odepřeno z důvodů, pro které nesmí být svědek vyslechnut nebo pro které je svědek oprávněn výpověď odepřít (§ 55 odst. 2 až 4 spr. řádu). O ohledání na místě správní orgán vyrozumí též toho, kdo je oprávněn s předmětem ohledání nakládat, nejde-li o osobu, které se usnesení oznamuje. Správní orgán může k účasti na ohledání přizvat nestranné osoby, aby zajistil jejich přítomnost při provádění důkazu. Pozor, tyto osoby nemají práva ani povinnosti účastníků správního řízení. V neposlední řadě musíme připomenout fakt, že povinná osoba může odepřít povinnost strpět ohledání či předložit věc k ohledání pokud by tím způsobila sobě nebo osobě blízké – tj. příbuznému v řadě přímé - sourozenci a manželovi, registrovanému partnerovi a dále pak jiné osoby v poměru rodinném nebo obdobném se pokládají za osoby sobě navzájem blízké, jestliže by újmu, kterou utrpěla jedna z nich, druhá důvodně pociťovala jako újmu vlastní - nebezpečí stíhání pro trestný čin nebo správní delikt. Tato možnost odepření plyne z ustanovení § 54 odst.2 v kooperaci s ustanovením § 55 odst.4 spr. řádu. 

Jak je nyní v Česku upraven institut důkazu svědeckou výpovědí? Platí, že každý, kdo není účastníkem, je povinen vypovídat jako svědek; musí vypovídat pravdivě a nesmí nic zamlčet. Svědek nesmí být vyslýchán o utajovaných informacích chráněných zvláštním zákonem, které je povinen zachovat v tajnosti, ledaže byl této povinnosti příslušným orgánem zproštěn. Svědek nesmí být vyslýchán též tehdy, jestliže by svou výpovědí porušil státem uloženou nebo uznanou povinnost mlčenlivosti, ledaže byl této povinnosti příslušným orgánem nebo tím, v jehož zájmu tuto povinnost má, zproštěn. Výpověď může odepřít ten, kdo by jí způsobil sobě nebo osobě blízké nebezpečí stíhání pro trestný čin nebo správní delikt. Správní orgán svědka musí ex lege před výslechem poučit o důvodech, pro které nesmí být vyslýchán, o právu odepřít výpověď, o jeho povinnosti vypovídat pravdivě a nic nezamlčet a o právních následcích nepravdivé nebo neúplné výpovědi. 

Nyní si v kostce připomeňme, jak je nyní v českém veřejném právu upraven tzv. důkaz znaleckým posudkem. Závisí-li rozhodnutí na posouzení skutečností, k nimž je třeba odborných znalostí, které úřední osoby nemají a ani míti často z povahy věci nemohou, a jestliže odborné posouzení skutečností nelze opatřit od jiného správního orgánu, správní orgán usnesením ustanoví znalce.

Nutno uvést, že zmíněné usnesení se oznamuje pouze znalci. O zamýšleném ustanovení znalce, popřípadě o ustanovení znalce musí správní orgán vhodným způsobem účastníky vyrozumět. Správní orgán znalci uloží, aby posudek vypracoval písemně a předložil mu jej ve lhůtě, kterou současně určí. Může znalce také vyslechnout ústně. 

Zajímavá a důležitá judikatura k zaznamenávání dokazování

.. z předloženého správního spisu nevyplývá, že by byly žalovaným dodrženy povinnosti vyplývající z § 51 odst. 2 spr. řádu a § 53 odst. 6 spr. řádu. Dle prvního ze zmíněných ustanovení platí, že „[o] provádění důkazů mimo ústní jednání musí být účastníci včas vyrozuměni, nehrozí-li nebezpečí z prodlení. Tuto povinnost nemá správní orgán vůči účastníkovi, který se vzdal práva účasti při dokazování.“ 

Z druhého vzpomenutého ustanovení správního řádu pak plyne, že „[o] provedení důkazu listinou se učiní záznam do spisu. Za přítomnosti účastníků nebo zúčastněných osob, anebo účastní-li se úkonu veřejnost, se důkaz listinou provede tak, že se listina přečte nebo sdělí její obsah.“ Jak již bylo řečeno, obsah správního spisu nevypovídá o dodržení těchto povinností. Jejich porušení sice samo o sobě nemusí nutně vést k nezákonnosti správního rozhodnutí jako takového, na druhou stranu je tento postup žalovaného, který v podstatě uvedené povinnosti ignoruje, častým nešvarem, se kterým se zdejší soud u žalovaného setkává. Jak bylo zmíněno, tento nedostatek nemusí zcela nutně vést k závěru o nezákonnosti správního rozhodnutí, ovšem v daném případě úzce souvisí s již zmíněnými nedostatky v dokazování. Jako ilustrace důsledků takto „benevolentního“ či ledabylého zacházení s procesními pravidly pak může kromě výše uvedeného sloužit i závěr předsedy Úřadu v bodě 25. jeho rozhodnutí, kde se vyjadřuje k odkazu žalobce na pořad České televize týkající se případů prodražování veřejných zakázek. Pokud předseda Úřadu věc hodnotí tak, že jde o reportáž „týkající se zcela jiného případu“, pak tak učinil zjevně bez toho, aby tento v podstatě důkazní návrh řádně provedl v souladu s požadavky správního řádu, případně uvedl, proč daný důkaz neprovede.

V návaznosti na žalobní námitky tak soud hodnotí věc ve vztahu ke správnímu deliktu, jehož se žalobce měl dopustit v souvislosti s veřejnou zakázkou 1 tak, že z výše uvedených důvodů závěry rozhodnutí předsedy Úřadu (resp. žalovaného) neobstojí.

V tomto směru bude muset správní orgán v dalším řízení provést řádné dokazování, potažmo stav správního spisu uvést do takové podoby, tak, aby bylo možné učinit přezkoumatelný závěr, zda se žalobce vytýkaného správního deliktu dopustil…... (viz Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 30. 6. 2017 č. j. 29 Af 56/2015-41, obdobně např. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 17. 1. 2017, č. j. 29 Af 1/2015-228, či rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 28. 4. 2017, č. j. 29 Af 37/2015-220) 

Z pohledu autora článku je citovaný rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 30. 6. 2017 č. j. 29 Af 56/2015-41, nejdůležitějším a nejaktuálnějším rozsudkem k řešené věci, vymezené v úvodu článku. Navíc, dle odborného názoru autora, neexistuje judikát obsahující zcela protichůdný právní názor.  

Za důkazní prostředek nelze podle judikatury považovat např. pouhé nahlédnutí účastníků řízení do správního spisu. (viz rozsudek KS v Hradci Králové ze dne 15. 2. 2007, č. j. 51 Ca 9/2006-27)

Pro naši tématiku jde sice o judikát řešící ne sice hlavní, ale dle autorova soudu související tématiku, takže jeho připomenutí by mohlo být k užitku.

…pokud zákon (spr. řád) výslovně stanoví, že „záznam o podání vysvětlení nelze použít jako důkazní prostředek, tj. nemůže být použit jako podklad pro vydání rozhodnutí, podmnožiny důkazů‘, pak použití formálně i obsahově stejného záznamu o podání vysvětlení jako podkladu pro vydání rozhodnutí podmnožiny podkladů od jiného správního orgánu‘ (viz § 50 odst. 1 spr. řádu) by fakticky znamenalo obcházení zákona...

(viz rozsudek KS v Plzni ze dne 30. 12. 2010, č. j. 17 A 48/2010-50 )

Poučný rozšiřující judikát k tématice dokazování, též prakticky využitelný pro aplikační praxi. 

Analytické návrhy a závěry 

Na úvod této části článku připomeňme, že na rozdíl od vázanosti správního orgánu právním názorem soudu v individuálním případě, není soudní judikatura v České republice všeobecně (generálně) závazná.[1]

Současně však v souladu s majoritní dlouhodobou doktrínou platí, že judikatura v ČR sice nepůsobí ve formě všeobecně závazného precedentu, nemožno ji však ani považovat bez dalšího za právně a odborně irelevantní.

Pro posílení vyšší informační komplexnosti dodávám, že v případě, že je závazný právní názor podpořen konstantní judikaturou Nejvyššího správního soudu na danou problematiku, a tedy nejde o osamocený (či dokonce izolovaný) názor, měl by být vyslovený právní názor obecně respektován správními orgány. Samozřejmě je otázkou, co je již možno pokládat za ustálenou judikaturu a co nikoliv. Přirozeně neexistuje přesný počet judikátů, od kterého se již právní názor vyslovený Nejvyšším správním soudem (či jiným soudem) pokládá za konstantní. Vždy záleží na konkrétním případu a jeho relevantních kontextech.

 Je zapotřebí zdůraznit, že upozorňující výtky činěné soudy vůči správním úřadům na úseku zaznamenávání důkazů není možno chápat jako absolutní.

Soud sice vytýkal nedodržení povinnosti vyplývající z ustanovení § 51 odst. 2 spr. řádu a § 53 odst. 6 spr. řádu, nicméně de facto pokaždé judikáty obsahovaly i nepřehlédnutelnou informaci o tom, že vytýkaná pochybení a conto zaznamenávání důkazů nezapříčinily nezákonnost postupu.[2] 

Zmíněná soudní rozhodnutí je možno též číst a chápat tak, že i samotné soudy jsou si zde vědomy zásady účelnosti a hospodárnosti, na kterých je postaven český správní proces. Jinak vyjádřeno, můžeme v nich spatřovat legitimní korektiv výše zmíněné povinnosti plynoucí z ustanov. § 51 odst. 2 spr. řádu a § 53 odst. 6 spr. řádu. 

Pro naši tématiku je vhodné rozlišovat tzv. listinné a nelistinné důkazy. Pro nelistinné důkazy – např. důkazy audio či video typu je nutno doporučit všechny řádně zaznamenávat do spisu.[3] Což mimo jiné plyne z jejich specifické – nelistinné povahy. Naopak u důkazů listinného charakteru je situace procesně-právně složitější. Na jednu stranu je zde obecný zákonný požadavek na záznam veškerých důkazů. Který jest však hodně limitován zmíněnými zásadami hospodárnosti a účelnosti. Další problém tkví ve skutečnosti, že ne každý podklad v rámci správního řízení se musí stát (a skutečně se i stane) důkazem. Je pravda, že aplikační praxe často per nefas zaměňuje pojmy „podklad“ a „důkaz“. 

Jaký je rozdíl mezi pojmy „podklad“ a „důkaz“?

Podklad je pojmem širším, jak jsme již předznamenal výše, ne každý podklad se musí stát důkazem. Situaci nadto komplikuje dynamičnost celého procesu.[4] Tedy úřední osoba musí mj. brát na zřetel, že nějaký podklad může v části řízení být i tzv. nedůkazem a v jiné se pak stane opravdovým důkazem. Navíc není možno vyloučit, že toto postavení (důkaz – nedůkaz) se během procesu může i několikrát změnit. Též je v rámci zmíněného dynamického procesu těžké určit, co je pouhým podkladem a co potenciálním důkazem ve správním řízení. Z důvodu výkladové jistoty zopakujme – podklad nerovná se pokaždé důkaz. 

Bylo by z pohledu principu hospodárnosti a efektivnosti do značné míry absurdní klást na (všechny) správní úředníky mj. požadavek, aby každý doručený podkladový listinný materiál [5] ihned zaznamenávali jako důkaz, s tím, že se z tohoto listinného podkladu může stát v průběhu řízení důkaz. Aby tedy zde v každém případě činili záznam o provedení důkazu. Myslím, že tato maxima neplyne ani z výše citované judikatury a rovněž nemá ani zásadní negativní vliv na zákonnost řízení.

Současně však platí, že jakmile z listinné podnětové základny vzejde skutečný důkaz, je nutné ho určitě a srozumitelně poznamenávat do relevantního záznamového archu. Jsem si vědom skutečnosti, že aktivní a zejména trvalý dohled nad skutečností, zda se z listinného podnětu stal již důkaz ve správním řízení, klade bezpochyby zvýšené nároky na pracovníky správních úřadů. Mimo jiné z toho plyne i nárok na důslednou aktualizaci záznamových archů. Kterak jsem naznačoval již výše, situace v materii důkazů se může dynamicky měnit, nejde tedy o jednou pro vždy daný stav. 

Co by mělo být součástí záznamového archu? 

1) Datum od kdy je důkaz součástí správního spisu – pakliže by šlo o rozdílné datum, tak i datum zařazení do správního spisu odlišné od data provedení důkazu.

2) Popř. datum vyřazení důkazu ze spisu (pakliže by bylo shledáno, že se již přestalo jít o důkaz).

3) Pořadové číslo důkazu.

4) Označení a základní popis obsahu důkazu – odvíjí se mj. od toho, zda jde o důkaz listinný či nelistinný.

5) Označení oprávněné úřední osoby, která důkaz provedla[6]. (Popř. označení úřední osoby, která provedla záznam do záznamového archu, pakliže šlo o osobu odlišnou od oprávněné úřední osoby, která důkaz provedla). 

Praktický, méně formalistický návrh závěrem

Mám za to, že z pohledu vývoje judikatury by bylo do značné míry vhodné posečkat, až se k věci vyjádří i Nejvyšší správní soud. Jinak řečeno dávám k úvaze, zda by nebylo z pohledu správních úřadů hospodárné a efektivní strategicky vyčkat, zda české správní soudnictví a zejména jeho vrcholný orgán Nejvyšší správní soud (nejlépe ve svém rozšířeném senátu) „vyprodukuje“ chronologický tok další relevantní, konzistentní a vnitřně provázané judikatury k řešené tématice. 

Jeví se mi vhodné na úplný závěr článku odpovědně zopakovat, že dosavadní „nedotaženosti“ v aplikační praxi správních úřadů české soudy prozatím hodnotily tak, že nemají relevantní vliv na zákonnost správního řízení.

 

Autor je právníkem a VŠ pedagogem na VŠ AMBIS Praha-Brno.



[1] Resp. je obecně závazná „pouze“ ve specifickém případu Nálezů Ústavního soudu ČR nicméně k naší „důkazní“ věci ÚS ČR zatím nikdy nic nejudikoval.

[2] Viz. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 30. 6. 2017 č.j.  29 Af 56/2015-41, obdobně např. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 17. 1.2017, č. j. 29 Af 1/2015-228, či rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 28. 4. 2017, č. j. 29 Af 37/2015-220

[3] Podle sdělení kolegů z veřejnosprávní praxe se tak aktuálně již většinou děje, tedy zde není větší problém.

[4] Tím nijak nepopírám, že dynamičnost (pohyb, opak nehybnosti) je stěžejní a vlastně i definiční vlastností každého procesu, v našem případě tedy samozřejmě i správního procesu (řízení). Statický nehybný proces je ze své prapodstaty protimluvem.

[5] Lidově řečeno - „každý došlý papír“

[6] Označení pracovníka úřadu v souladu se zavedenou praxí, aby nemohlo dojít k záměně osoby.