oficiální stránky odborného  právnického časopisu české advokacie • oficiální stránky odborného  právnického časopisu české advokacie  
AK Logo Logo
vítejte!
Právě jste vstoupili na Bulletin advokacie online. Naleznete zde obsah stavovského odborného časopisu Bulletin advokacie i příspěvky exklusivně určené jen pro tento portál.
Top banner Top banner Top banner
CHCETE SI OBJEDNAT?
Zákon o advokacii a stavovské předpisy
Wolters Kluwer
Nesporná řízení I
450 Kč
natuzzi sale

Archiv BA

Archiv čísel

anketa

Vítáte věcný záměr nového civilního řádu soudního?
PARTNEŘI
SAK ePravo WKCR

Zajištění cizince za účelem správního vyhoštění – několik poznámek pro advokáty

autor: Jan Procházka
publikováno: 17.02.2016

V souvislosti s aktuální uprchlickou vlnou se zájem nejen právní veřejnosti soustředil na právní otázky související s postavením cizinců, kteří v jejím rámci přicházejí na území České republiky. Někteří z těchto cizinců byli následně i omezeni na osobní svobodě v detenčních zařízeních. Toto zajištění má různé právní režimy, od kterých se například odvíjí, jak dlouho bude zajištění trvat, jaké jsou vyhlídky daného cizince a jaké jsou možné opravné prostředky, které má cizinec k dispozici.

Cizinec, který na území České republiky pobývá bez oprávnění (tedy bez cestovního dokladu či víza, je-li zapotřebí) a nepožádá o mezinárodní ochranu (azyl), se dopouští porušení zákona č. 326/1999 Sb., v platném znění, o pobytu cizinců („ZPC“). Sankcí za toto porušení je možnost správního orgánu (policie) rozhodnout o správním vyhoštění cizince spolu s uložením zákazu pobytu na území členských států Evropské unie na určitou dobu.

K zabezpečení toho, že v době realizace správního vyhoštění bude cizinec pro policii, která vyhoštění realizuje, dosažitelný je možné využít některého ze zajišťovacích institutů. Krajním prostředkem je tzv. zajištění cizince (§ 124 a násl. ZPC), tedy nucené omezení jeho osobní svobody v podobě pobytu v zařízení pro zajištění cizinců. Alternativními formami jsou pak povinnost oznámit adresu pobytu a na ní se zdržovat, složit peněžní prostředky na účet policie či pravidelně se hlásit na policii. Tyto alternativní prostředky však přes jejich zákonnou preferenci nejsou ze strany policie nikterak hojně využívané.

Předpokladů pro rozhodnutí o zajištění cizince je hned několik. Především muselo být přinejmenším zahájeno řízení o správním vyhoštění, případně již bylo vydáno i samotné rozhodnutí o správním vyhoštění (lhůta pro vydání rozhodnutí je zde sedm dní, může však být v odůvodněných případech delší, § 169 odst. 4 ZPC). Dále musí být dán některý z důvodů uvedených v § 124 odst. 1 ZPC, tedy například nebezpečí pro veřejný pořádek, riziko maření výkonu správního vyhoštění, nevycestování z území v předchozí stanovené lhůtě, porušení podmínek některé z alternativních forem zajištění či evidence v schengenském informačním systému.

Jak je patrné z výčtu uvedeného shora, důvody jsou tak široce formulovány, že dovolují přistoupit k omezení osobní svobody ve velmi širokém spektru případů. I vzhledem k tomu, že o omezení osobní svobody (obecně na 180, v krajním případě až na 545 dnů – srov. § 125 odst. 2 a 3 ZPC) zde rozhoduje toliko správní orgán, hraje o to větší roli soudní přezkum rozhodnutí o zajištění.

Opravným prostředkem proti rozhodnutí o zajištění je žaloba ve správním soudnictví, kterou je nutné podat ve lhůtě 30 dnů od doručení rozhodnutí (§ 172 odst. 1 ZPC). Místně příslušným je krajský soud dle působnosti krajského ředitelství policie, které rozhodnutí vydalo; fakticky tak rozhodují všechny krajské soudy. Žalobu je možné podat přímo či prostřednictvím žalovaného, čímž by mělo dojít k urychlení celého procesu. Ten je jinak vázán na poměrně striktní lhůty (§ 172 odst. 4 a 5 ZPC) a rozsudek je v praxi vydáván během dvou až tří týdnů od podání žaloby. Pokud je rozsudek vyhovující a rozhodnutí o zajištění je zrušeno, musí být žalobci doručen do 24 hodin a tento musí být bezodkladně propuštěn. V opačném případě je rozsudek ve zkrácené podobě zveřejněn na informační desce soudu a doručen až v obecné lhůtě.

Z hlediska advokátní praxe, tedy poradenství v souvislosti se zajištěním včetně soudního přezkumu a zastupování v řízení, je rozhodnutí o zajištění nutné podrobit několikerému zkoumání.

Především je důležité se zaměřit na odůvodnění rozhodnutí o zajištění, které by mělo v souladu s požadavkem § 68 odst. 3 správního řádu obsahovat „důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí.“ Jak k tomu uvedl i Nejvyšší správní soud, „[ř]ádně odůvodněny musí být všechny části výroku správního rozhodnutí, tj. i jeho vedlejší ustanovení. [...] Správní orgán musí v odůvodnění vedlejšího ustanovení výroku rozhodnutí o zajištění, jímž se stanoví doba jeho trvání, uvést, jaké všechny úkony bude pravděpodobně nezbytné provést k přípravě realizace správního vyhoštění konkrétní osoby. Dále lze nepochybně požadovat, aby správní orgán kvalifikovaně na základě svých zkušeností upřesnil v odůvodnění rozhodnutí svůj odhad, jak dlouho zabere provedení každého ze specifikovaných úkonů (např. obvyklá doba komunikace se zastupitelským úřadem země původu cizince, doba potřebná pro poskytnutí právní pomoci ze strany země původu). Správní orgán musí posuzovat uvedené otázky přísně individuálně, nikoliv paušálním odhadem. Pouze v případě, kdy jsou shora uvedené úvahy obsaženy ve správním rozhodnutí a dle své povahy mají oporu ve správním spisu, mohou se soudy ve správním soudnictví ujmout své přezkumné činnosti a posoudit, zda správní orgán nepřekročil meze správního uvážení či ho nezneužil“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 93/2011-79, ze dne 19. října 2011). Absence, neúplnost či nesrozumitelnost odůvodnění pak může založit jeho nepřezkoumatelnost, a tudíž nezákonnost.

Pokud příslušné úvahy a další náležitosti odůvodnění vyžadované § 68 odst. 3 správního řádu v rozhodnutí o zajištění obsaženy budou, je nutné se zaměřit na zkoumání jejich věcné správnosti, tedy nakolik odpovídají skutečnosti. Primární roli zde hraje otázka reálného předpokladu správního vyhoštění.

Realizace správního vyhoštění je primárním účelem, pro který je cizinec zajištěn. Pokud by se v době vydání rozhodnutí o zajištění – i dle shora uvedeného judikátu – jevila možnost realizovat správní vyhoštění jako spíše nepravděpodobná, bylo by rozhodnutí o zajištění nezákonné, neboť by postrádalo svůj smysl. Dle převládajícího výkladu nelze brát v úvahu skutečnosti, které nastaly či vyšly najevo až po vydání rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že vydání rozhodnutí je v řízení o zajištění cizince prvním úkonem řízení (§ 124 odst. 2 ZPC) a cizinec nemusí být v rámci předchozího výslechu (a tudíž velmi často ani není) povinně zastoupen advokátem, může dodatečně vyjít najevo, že řada důležitých skutečností, které mohly mít na rozhodování vliv, nebyla při rozhodování o zajištění zohledněna. Některé je možné v žalobě uplatnit s odůvodněním, že měly být správním orgánem z jeho vlastní iniciativy posouzeny, některé však bude možné uplatnit až v rámci některého z eventuálně následujících úkonů, jako je žádost o propuštění ze zajištění (§ 129a ZPC) či žaloba proti rozhodnutí o prodloužení zajištění (§ 124 odst. 3 ZPC).

Svůj význam má i stanovená délka zajištění, která nesmí překročit 180 dnů a počítá se od okamžiku omezení osobní svobody (§ 125 odst. 1 ZPC); ve výjimečných případech však může dosahovat až 545 dnů. I délku zajištění je nutné přezkoumat z hlediska její účelnosti a reálnosti provedení správního vyhoštění.

Pokud jde o samotný reálný předpoklad realizovatelnosti správního vyhoštění, je možné se zaměřit na několik okruhů, ze kterých lze dovodit, že správní vyhoštění je či není realizovatelné. Prvním je samotné rozhodnutí o správním vyhoštění, tj. zda již bylo vydáno, případně proč se tak dosud nestalo, a pokud ano, tak zda proti němu bylo podáno odvolání. To může být podstatné proto, že jak odvolání, tak případná žaloba proti rozhodnutí odvolacího orgánu mají ze zákona odkladný účinek (§ 169 odst. 5, resp. § 172 odst. 3 ZPC).

Další okruh relevantních skutečností může souviset se státem, do kterého má být cizinec vyhošťován. Pro zajištění úspěšné realizace správního vyhoštění je nutné, aby cizinec měl cestovní doklad, který musí být opatřen orgány policie na příslušném zastupitelském úřadu. To v praxi není vždy jednoduché, existují státy, s nimiž je taková spolupráce dlouhodobě obtížná či téměř nemožná, protože nespolupracují s orgány české policie. A i kdyby cizinec měl cestovní doklad, je nutné jeho vyhoštění s cílovým státem komunikovat, i zde tedy může být nedostatečná součinnost zastupitelského úřadu překážkou v realizaci správního vyhoštění. Všechny tyto okolnosti by měla policie v rozhodnutí o zajištění zohlednit a řídit se přitom dostupnými statistickými údaji či vlastní praxí.

V neposlední řadě může být zajištění problematické z hlediska zdravotního stavu cizince a dostupnosti lékařské péče v zařízení pro zajištění cizinců, případně z hlediska jeho rodinného či soukromého života na území ČR. V tomto ohledu má význam zejména soužití s občanem členského státu EU spíše než s jiným cizincem, navíc policie zpravidla zpochybňuje rodinný život započatý až v době pobytu na území ČR bez oprávnění. Soukromý život je pak i v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva širším pojmem než život soukromý a může zahrnovat i jiné než rodinné sféry života. Relevantní jsou tyto skutečnosti zejména u cizinců s delší pobytovou historií na území ČR.

V rámci přezkumu je nutné věnovat pozornost také shora zmíněným alternativám k zajištění, zejména možnosti oznámit policii adresu místa pobytu a povinnosti zdržovat se tam podle § 123b odst. 1 písm. a) ZPC. Pokud by taková alternativa přicházela v úvahu, není možné cizince zajistit. Tak tomu bude zejména u cizinců, kteří na území ČR pobývají již delší dobu a mají zde i určité rodinné či soukromé zázemí. Optimálním dokladem možnosti takového ubytování je existence nájemní smlouvy na jméno cizince či potvrzení vlastníka nemovitosti o poskytnutí ubytování cizinci.

Omezeni na osobní svobodě v zařízení pro zajištění cizinců nejsou cizinci jen za účelem správního vyhoštění. Jsou zde zajištěni rovněž cizinci, kteří mají být předáni, ať na základě mezinárodní úmluvy (zpravidla tzv. readmisní dohody) či na základě dublinského nařízení, do sousedního státu, resp. do jiného členského státu EU. Právní režim jejich zajištění je podobný, avšak při podávání opravných prostředků se u nich uplatní i jiné argumenty než u cizinců zajištěných za účelem správního vyhoštění (například faktická nemožnost realizace předání do Maďarska, které příliv uprchlíků zejména v létě a na podzim 2015 nezvládalo a další uprchlíky nepřijímalo ani od jiných členských států EU – viz k tomu statistiky na webových stránkách ministerstva vnitra). Rovněž délka jejich pobytu v zařízení pro zajištění cizinců bývá v praxi obecně kratší.

V neposlední řadě je možné se tu setkat s cizinci, kteří jsou tzv. přezajištěni, tedy byli zajištěni za účelem správního vyhoštění a během prvních sedmi dnů podali žádost o mezinárodní ochranu (azyl). V takovém případě jim může být podle § 46a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, v platném znění, uložena povinnost setrvat v zařízení pro zajištění cizinců. Jejich právní postavení je jiné, neboť jsou považováni za žadatele o mezinárodní ochranu. Kritéria pro jejich setrvání v zařízení pro zajištění cizinců jsou však odlišná než u zajištění za účelem správního vyhoštění, čemuž je třeba přizpůsobit případně podávanou žalobu.

Závěrem uvádím, že tento text neměl ambici být úplným přehledem právní úpravy v oblasti omezení osobní svobody cizinců; je spíše poukazem na nejčastější situace a námětem pro kolegy advokáty, kteří by se například v rámci iniciativy České advokátní komory rozhodli poskytovat zajištěným cizincům pro bono právní poradenství. Řadu dalších poznatků a praktických zkušeností i námětů k zamyšlení nepochybně přinese samo setkání s konkrétními lidmi a jejich případy.