Úplně plná jurisdikce?

autor: doc. JUDr. Pavel Mates, CSc.
publikováno: 10.05.2018

Když v roce 2001 Ústavní soud zrušil k 31. 12. 2002 část pátou občanského soudního řádu, učinil tak mimo jiné i s poukazem na to, že odporuje čl. 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, konkrétně pak požadavku plné jurisdikce při kontrole rozhodnutí správních orgánů o občanských právech a závazcích, resp. trestních obviněních. Na otázku, zda se uplatňuje zcela plná jurisdikce, se zaměřuji v následujícím příspěvku.

Dokazování před správními soudy 

V konstrukci soudního řádu správního byl tento požadavek promítnut zejména v § 77, který zakotvil možnost provádět dokazování, které je třeba vždy provádět při jednání.[2] Zásadně je zde dána soudu možnost, aby v rámci dokazování nejen zopakoval, ale také doplnil důkazy, které provedl správní orgán. Na druhé straně z celkové konstrukce soudního řádu správního plyne, že dokazování je v první řadě věcí správního orgánu a soud by jej neměl v tomto směru nahrazovat, a v řízení před ním jde tedy o činnost spíše doplňkové povahy. Vzniká tu tak určité napětí, protože principiálně by v každém konkrétním případě měly být uvažovány oba zde působící základní principy, tedy plné jurisdikce soudů a nenahrazování činnosti správních orgánů, doplněných ještě o zásadu sebe­omezování soudu (judicial self-restraint), kterou ostatně správní soudy v praxi užívají spíše hojně.[3]

Problém dokazování ve správním soudnictví má celou řadu rovin a souvislostí. Významná je otázka, jak má být uplatněna koncentrace, o níž se hovoří v § 71 odst. 2 soudního řádu správního. Judikatura zde dovozuje, že tato zásada se vztahuje jen na žalobní body, a platí tedy, že pouze ve lhůtě pro podání žaloby je možné žalobu rozšířit na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body. Naproti tomu navrhnout důkazy k prokázání těchto tvrzení lze kdykoli.[4] K tomu je nutné dodat, že tato možnost se týká právě jen žalobních bodů, které jsou obsahem žaloby původní nebo rozšířené žaloby, a nikoli okolností, které napadeny nebyly.

Něco jiného představuje situace, kdy až před soudem uvede žalobce nějakou novou skutečnost, čímž se nastoluje otázka, kam až může sahat plná jurisdikce správních soudů. Předmětem úvah jsou právě jen okolnosti skutkové, nikoli právní, protože je nezpochybnitelné, že žalobce je oprávněn uplatnit v žalobě všechny důvody, pro které považuje napadené správní rozhodnutí za nezákonné, aniž je rozhodné, že některé z nich mohl uplatnit před správním orgánem druhého stupně (tj. v odvolacím řízení), ale neučinil tak.[5] 

Extenze plné jurisdikce 

Odpověď na tuto otázku byla hledána po delší čas, přičemž argumentace vycházela někdy výslovně, jindy mlčky z porovnávání zásady plné jurisdikce se zásadou vigilantibus iura scripta sunt.

Tím zásadním impulzem pro řešení byla situace, před níž správní soudy nestály ovšem poprvé, když pachatel přestupku podle zákona o silničním provozu (zák. č. 361/2000 Sb.) podal proti rozhodnutí správního orgánu pouze tzv. blanketní odvolání, v další fázi správního řízení zůstal pasivní a teprve v rámci žaloby předložil návrhy na provedení dalších důkazů, což krajský soud odmítl provést, mimo jiné s odkazem na to, že ty nebyly předloženy již v odvolacím řízení. Když se věc dostala na základě kasační stížnosti k Nejvyššímu správnímu soudu, ukázalo se, že jde o záležitost komplikovanou, protože jeho dosavadní judikatura, byť přijatá v rozdílných oblastech, byla v této věci rozporuplná. Tak např. při řešení plnění daňové povinnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že správní soudy zásadně nemohou napravovat procesní pasivitu daňového subjektu, který nebyl v řízení před správcem daně a v řízení odvolacím co do svých tvrzení a co do návrhů důkazů nijak aktivní a uplatnil skutková tvrzení až v řízení před správními soudy, obdobně bylo argumentováno v případě uložení pořádkové pokuty podle stavebního zákona nebo při řízení o přestupku.[6] Naproti tomu jindy, a to opět, pokud se týká přestupkového práva a daňových povinností, se jiné jeho senáty postavily na stanovisko, že žalobce je oprávněn uvést teprve až v žalobě všechny důvody, pro které považuje napadené správní rozhodnutí za nezákonné, a nijak tomu nebrání skutečnost, že některé z nich neuplatnil již v odvolacím řízení, ač tak učinit mohl, a zásadně nemohou být krajským soudem bez další argumentace odmítnuty.[7] Je třeba dodat, že pro rozlišení důvodů tohoto pojímání pro jednotlivé situace, resp. oblasti práva, nebyly vesměs formulovány žádné speciální důvody.

Nejvyšší správní soud se k této záležitosti vyslovil v usnesení rozšířeného senátu č. j. 10 As 24/2015-71, v němž se pokusil dát odpověď na to, jak by mělo být řešeno, resp. vyvažováno, zmíněné napětí mezi posláním správních soudů rozhodovat v plné jurisdikci, čímž by však současně neměla být suplována funkce správních orgánů co do shromažďování skutkového stavu.

Jeho prvním závěrem je, že správní a soudní řízení jsou dvě samostatné kategorie, takže důkazní návrhy, které žalobce poprvé uplatnil až v řízení před krajským soudem, nejsou bez dalšího nepřípustné.[8] V tomto směru se zjevně opřel o doslovné znění citovaného ustanovení soudního řádu správního, který hovoří o „stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu“, a nikoli tedy o zjištěném skutkovém a právním stavu, z čehož plyne, že důkazy se musí vztahovat k časovému okamžiku, v němž rozhodoval správní orgán, z čehož ovšem nelze podle něj dovodit, že tyto důkazy musejí být poskytnuty nezbytně již ve správním řízení.[9] Jaksi mezi řádky se vypořádal s tím, že podle § 75 odst. 1 soudního řádu správního má soud vycházet ze skutkového stavu, který byl v době rozhodování správního orgánu, přičemž podle § 82 odst. 4 správního řádu platí tzv. soustřeďovací zásada, kdy tedy může odvolatel uplatňovat novoty, pouze nemohl-li je uplatnit dříve.[10]

Vzhledem k tomu Nejvyšší správní soud dále konstatoval, že důkazní návrhy, které byly uplatněny až před soudem, třebaže se tak mohlo stát již ve správním řízení, nemohou být při soudním přezkumu a limine odmítnuty, ale musí zde být přezkoumány, a nebudou-li v rámci zásady volného hodnocení důkazů připuštěny, ať se tak stane z jakéhokoli důvodu, je to třeba náležitě zdůvodnit. Takto se musí soudy vypořádat jak s tím, že návrh na provedení předložených důkazních prostředků shledá jako nedůvodný, tak i s případy, jedná-li se o tzv. obstruk­ční jednání účastníků řízení. Jak patrno, zdůrazňovaným pilířem právní úpravy je plná jurisdikce správních soudů, která je pojímána extenzivně. Tento postup je naopak zcela vylučován, pokud jde o řízení o kasační stížnosti, v jejímž rámci se pouze přezkoumávají skutkové a právní závěry napadeného rozhodnutí krajského soudu, kde lze ještě naposledy předložit důkazní prostředky; Nejvyšší správní soud se rezolutně odmítá stát soudem nalézacím a s poukazem na zásadu koncentrační zakotvenou v § 109 odst. 5 soudního řádu správního nepřipouš­tí, aby nová skutková tvrzení mohla být předložena až v řízení před ním.[11]

Významným posunem ve směru zdůraznění plné jurisdikce je konečně též závěr, že správní soudy musí zkoumat, zda, resp. nakolik správní orgány dostály zásadě materiální pravdy, bez ohledu na způsob obhajoby účastníka řízení (v daném případě obviněného z přestupku), zakotvené v § 3 správního řádu, tj. povinnosti zjistit skutkový stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti.

Jiná bude situace tam, kde správní orgány beze vší pochybnosti zjistily, že ze strany obviněného z přestupku došlo k naplnění skutkové podstaty a před soudem budou vzneseny jen nijak konkrétní a nepodložené námitky. Zde je namístě, aby je soud odmítl. Nazná-li však, že se tak nestalo, tedy skutkový stav nebyl řádně zjištěn, zejména pokud nebyly náležitě rozptýleny opodstatněné námitky obviněného z přestupku, musí tuto vadu odstranit, a to případně i provedením nových důkazů, resp. důkazních prostředků, tedy včetně těch, které nebyly ve správním řízení předloženy, případně si na tomto základě ověřit, zda byl závěr správních orgánů správný.[12] Správní soudy nejsou v tomto ohledu zásadně nijak limitovány, nicméně pokud by nastala situace, že by vznikla potřeba tak rozsáhlého dokazování, kdy by soud fakticky nahrazoval činnost správních orgánů, má být rozhodnutí zrušeno a věc vrácena s pokynem, aby vada byla napravena příslušným správním orgánem.

Za důležité je třeba považovat to, že krajské soudy musejí v mezích žalobních bodů přezkoumat, zda správní orgány tuto svoji povinnost splnily, a to i nezávisle na případné pasivitě obviněného z přestupku. Tato strategie však není pro něj bez rizika, protože správní orgány mají opatřit pouze důkazy, které jsou pojmově, reálně myslitelné, nikoli ty, které patří do oblasti „nekonečné fantazie“. 

Zamyšlení na závěr 

Na margo uvedeného judikátu lze uvést, že přijaté řešení, jak patrno, vyznívá spíše ve prospěch trendu, který lze ostatně vyčíst i z předchozí judikatury, jímž je rozšíření plné jurisdikce správních soudů.[13] To se může jevit jako prostředek k posilování práv účastníků správního řízení a zřejmě tomu tak i ve většině případů bude. Současně však nelze přehlédnout fakt, že důsledkem toho bude nepochybně další prodlužování definitivního řešení věci, protože soudy se budou muset vyslovit nejen k žalobním tvrzením, která jsou opodstatněná, ale odůvodnit i to, proč jiná považují za irelevantní, nevěrohodná nebo jejichž prokázání je nadbytečné, což jsou pojmy z říše neurčitých, které je však nutné vyložit. S těmito novými důkazy se samozřejmě bude muset vyrovnat i správní orgán, jestliže mu bude v případě zrušení rozhodnutí věc vrácena, jak mu to ukládá § 78 odst. 6 soudního řádu správního.

Analyzované usnesení bylo přijato ve věci přestupkového práva (podle úpravy platné k 1. 7. 2017), jeho závěry budou nepochybně platit i za účinnosti zák. č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Přitom je třeba se připravit na to, že naznačené pojímání plné jurisdikce se nezastaví jen u přestupků, ostatně takto již bylo, jak zmíněno, rozhodováno i ve věcech daňových, protože lze sotva shledat opravdu věcné důvody, aby se tak nestalo.