Správní právo - K otázce řádného odůvodnění druhostupňového správního rozhodnutí

autor: JUDr. Petr Kolman, Ph.D.
publikováno: 10.12.2017

Nedávno jsem se setkal s otázkou, zda je přípustné, aby se v rámci odůvodnění druhostupňového rozhodnutí odvolacího správního orgánu opakovaly např. určitá data, souvětí či pasáže, de facto převzaté z napadeného prvostupňového rozhodnutí? Anebo musí správní „druhostupňový“ orgán v rámci odůvodnění přinášet vždy nové informace a právní myšlenky, které prvostupňový správní orgán neuplatnil? Možno tvrdit, že takové „opakující se“ druhostupňové rozhodnutí trpí vadou nepřezkoumatelnosti?

Jak je patrno, dotaz je z oblasti odvolacího řízení v rámci správního procesu. Připomeňme, že i orgány obcí a krajů jsou častokrát v pozici druhostupňového orgánu, např. magistráty statutárních měst, které jsou v pozici orgánů II. stupně vůči prvostupňovým orgánům jejich městských částí a krajské úřady jsou druhou instancí vůči orgánům obcí a měst. 

Na první pohled vypadá položený dotaz jednoduše, avšak ne zcela tomu tak jest. K institutu odvolání stručně připomeňme, že zákon obecně dává každémuúčastníkovi řízení právo na podání odvolání proti každému správnímu rozhodnutí, není-li však stanoveno v zákoně jinak. Odlišně řečeno, vůči každému rozhodnutí správního orgánu (bez ohledu na to, zda je tak přímo formálně označeno) lze podat odvolání, přičemž výjimky možné jsou, ale musí je výslovně stanovit zákon.[1] 

Odvolání se podává u správního orgánu, který napadené rozhodnutí vydal (viz § 86 odst. 1 s. p. ř.). Rozhodnutí, proti němuž lze podat odvolání, je zde chápáno v nejširším pojetí, jako individuální správní akt, tedy úkon správního orgánu v konkrétní věci, kterým je řešen právní poměr u jmenovitě určené osoby.[2] 

Spolu např. s P. Matesem konstatujeme, že právo na odvolání je veřejným subjektivním právem a je zcela na účastníkovi řízení, zda je využije anebo nikoliv. To přirozeně neplatí pro případy, kdy zákon odvolání vylučuje, resp. nepřipouští. Tak je tomu např. u usnesení, která se jen poznamenávají do spisu podle § 76 odst. 5 správního řádu, zjevně pro jejich malý význam[3].  

K hlavní řešené výzkumné otázce

Je relativně nevzácnou praxí, že odůvodnění druhostupňových rozhodnutí de facto opakují – tu více, tu méně – některé části napadených rozhodnutí, která vydal prvostupňový orgán. Respektive že odůvodnění takových druhostupňových rozhodnutí hojně odkazují na citovaná rozhodnutí veřejnosprávních „kolegů“ z prvního stupně. V souladu s judikaturou a doktrínou máme zato, že takový postup není sám o sobě nezákonný a takové odůvodnění tedy nemožno jen pro výše citované „opakování“ či „duplicitu“ pokládat za nepřípustné. 

Co říkají relevantní paragrafy? Z ustanovení § 68 odst. 3 zák. č. 500/2004 Sb., správní řád, jasně plynou požadavky kladené na řádné odůvodnění správního rozhodnutí. Správní řád zde relativně srozumitelně požaduje, aby v odůvodnění byly jasným a výstižným způsobem vyjádřeny důvody, o něž správní orgán opírá své skutkové a právní závěry. Jinak vyjádřeno: druhostupňový správní orgán musí na odvolací (popř. rozkladové, u ústředních orgánů státní správy) námitky v odůvodnění svého rozhodnutí reagovat pádnou právní argumentací, jejímž cílem a smyslem je důsledné zodpovězení námitek vznesených účastníky odvolacího řízení. 

Jak trefně vyslovuje i např. Krajský soud v Brně v rozsudku č. 29 Af 96/2013–234 (z 28. března 2017): …Jestliže druhostupňový orgán zvolil k vyjádření svého názoru metodu cíleného odkazu na rozhodnutí správního orgánu I. stupně, přičemž se s citovanými pasážemi k věci se vztahujícími výslovně ztotožnil, nelze tento postup jako takový označit za nezákonný. Pouhá volba metody, podle níž správní orgán po stylistické stránce sestavuje odůvodnění rozhodnutí, není sama o sobě důvodem nepřezkoumatelnosti. 

Zmíněný brněnský Krajský soud v odůvodnění citovaného rozsudku dále výstižně konstatoval: …. Povinnost dostatečného odůvodnění rozhodnutí nemůže být chápána zcela dogmaticky. Rozsah této povinnosti se totiž může měnit podle povahy rozhodnutí a musí být posuzován ve světle okolností každého jednotlivého případu. Zároveň tento závazek nemůže být chápán tak, že vyžaduje za všech okolností podrobnou odpověď na každý jednotlivý argument účastníka. Zejména tato poslední věta z citovaného soudního rozhodnutí může být částečnou „vzpruhou“ (nejen ) pro orgány obcí (zejména magistráty statutárních měst, které jsou v pozici orgánů II. stupně vůči prvostupňovým orgánům jejich městských částí) a krajů ( krajské úřady jsou druhou instancí vůči orgánům obcí a měst), které v rámci odvolacího řízení mnohdy zápasí s desítkami, někdy i stovkami leckdy až šikanózních námitek a subnámitek[4], u kterých se následně účastníci řízení resp. jejich právní zástupci domáhají důkladného a podrobného zodpovězení. A pakliže se neděje zcela podle jejich gusta, „zastrašují“ správní orgány, že bude jejich rozhodnutí následně soudně prohlášeno za nepřezkoumatelné. Jak jsme naznačili výše, naštěstí to nemusí být pokaždé pravda. 

K podpoření naší argumentace dodejme, že správní řízení vedené správním orgánem prvního stupně a správní řízení o opravném prostředku (tedy od zahájení řízení až do právní moci konečného rozhodnutí), stejně jako rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a rozhodnutí orgánu rozhodujícího o opravném prostředku, tvoří jeden jediný celek (viz jud. NSS 2 As 20/2008 ). Nejde tedy o dvě správní řízení, jak se mnohdy domnívají právní laikové. Nota bene známá vůdčí procesní zásada dvojinstančnosti správního řízení znamená, že předmětné (jedno) řízení probíhá ve dvou stupních. Jejím obsahem je i skutečnost, řízení a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně podléhá kontrole odvolacího orgánu. Dvojinstančnost zabezpečuje dvojí posouzení téže věci v rámci jednoho (!) správního řízení. Takže je logické, že spousta informací, sdělení a myšlenek se musí v rámci odůvodnění druhostupňového rozhodnutí z povahy věci opakovat. Samozřejmě jen v případech, pakliže se orgán II. stupně s napadeným rozhodnutím ztotožňuje. 

Na závěr konstatujme, že správní rozhodnutí může být nepřezkoumatelné buď pro
nesrozumitelnost (výrok není určitý a jednoznačný, obsah výroku je vnitřně rozporný, anebo je verdikt nevykonatelný apod.).[5] Anebo tzv. pro nedostatek důvodů, tj. že odůvodnění správního rozhodnutí je v rozporu s výrokem anebo uvádí jiné důvody než ty, v nichž má mít dle zákona oporu, postrádá rozhodný důvod pro výrok či neobsahuje žádné hodnocení provedených důkazů a závěr z nich učiněný, popř. se nevypořádává s argumentací účastníků.

Jak jsme již naznačili výše, opakování části textu či právní argumentace z prvostupňového rozhodnutí by důvodem pro nepřezkoumatelnost druhostupňového rozhodnutí býti samo o sobě v demokratickém právním státě nemělo. 

Autor je právníkem a vysokoškolským pedagogem.