Správní poplatky

autor: JUDr. Lukáš Potěšil, Ph.D., JUDr. Ivana Pařízková, Ph.D.
publikováno: 10.10.2017

§ 1 Předmět úpravy - Tento zákon upravuje správní poplatky (dále jen „poplatky“) a výkon jejich správy, zejména jejich vyměřování a vybírání, prováděné orgány moci výkonné a dále orgány územních samosprávných celků a orgány právnických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti státní správy (dále jen „správní úřad“).

I. Předmět úpravy obecně

Zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, jak vyplývá z názvu tohoto zákona a konkrétněji z obsahu komentovaného ustanovení, upravuje problematiku správních poplatků, a to v rovině jejich právního zakotvení a správy.

Tento zákon nejenom, že správní poplatky výslovně definuje jejich předmětem, když stanoví, že některé úkony související s výkonem státní správy poplatkové povinnosti (zpoplatnění) obecně podléhají (srov. § 2) a stanoví tím jejich mj. fiskální funkci, tak správní poplatky přímo zavádí jejich druhem a výší obsaženou v Sazebníku správních poplatků (srov. § 4 a přílohu zákona). Kromě toho zákon o správních poplatcích upravuje jejich správu, tedy režim jejich vyměření, vybírání a placení (srov. § 5), vracení poplatku (srov. § 7), jakož i možné osvobození od poplatku (srov. § 8 a § 12). Vedle vlastního „poplatkového obsahu“ a správy poplatků zákon obsahuje i dohledové oprávnění (srov. § 10) nad výkonem poplatkové agendy a správy poplatků.

Obecně je třeba v souvislosti se správními poplatky uvést, že jednak správní orgány vedou správní řízení a uskutečňují další procesní postupy a úkony, které podléhají poplatkové povinnosti (zpoplatnění, srov. komentář k § 2 a § 4). Současně vedle toho vedou řízení ve věcech těchto správních poplatků a provádějí správu správních poplatků. Zde se příslušné úřady dostávají do režimu tzv. dělené správy a vedle tohoto zákona také pod rozsah působnosti zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, což bude na příslušných místech komentáře zdůrazněno. Proto se správní orgán jako vykonavatel určité správní činnosti (k pojmu „správní orgán“ blíže srov. § 1 odst. 1 spr. řádu), která podléhá správnímu poplatku, stává správním úřadem, jak jsou tímto zákonem označeny orgány, jejichž činnost podléhá poplatkové povinnosti (k tomu srov. komentář dále v textu), vykonává správu poplatku, což vyplývá z komentovaného ustanovení, a díky tomu se stává rovněž správcem daně. Tyto orgány, jejichž činnost či úkony podléhají zpoplatnění ze strany správních poplatků, díky tomu vystupují v trojjediném postavení (správní orgán – správní úřad – správce daně). Jak uvedla shodně i judikatura, byť na bázi předcházející právní úpravy správy daní (srov. rozsudek NSS, sp. zn. 5 As 34/2010), „vede-li správní orgán řízení podle zvláštního předpisu a toto řízení je dle sazebníku předmětem správního poplatku, provádí zcela nepochybně dvojí řízení. V první řadě je to řízení správní, které patří do jeho působnosti …, a dále řízení daňové“. V tomto judikátu Nejvyšší správní soud výslovně konstatoval, a to i za použití zmíněného daňového řádu, že správní úřad má při placení a vybírání správního poplatku postavení správce daně, a proto na něj dopadá daňový řád. V návaznosti na to Nejvyšší správní soud doplnil, že zákon o správních poplatcích je vůči daňovému řádu lex specialis.

II. Výhrada zákona

Zákon o správních poplatcích vychází z tzv. výhrady zákona představované čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod. Podle něj daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona. Tímto zákonem je v současné době (od 16. 1. 2005, srov. účinnost a komentář k § 14) zákon č. 634/2004 Sb. Od doby jeho účinnosti již byl mnohokrát novelizován, přičemž novely se dotkly přílohy zákona, kde je obsažen sazebník.

Na výhradu zákona navazuje i zmocňovací ustanovení obsažené v § 12. To umožňuje provést buďto úpravu předmětu a sazeb poplatku, nebo jejich osvobození pro úzce vymezené kategorie subjektů. K těmto úpravám však lze přistoupit toliko v mezích zákona a při respektování obsahu Sazebníku správních poplatků. Proto je zcela vyloučeno, aby byly zavedeny poplatky nové, aniž by jejich zavedení mělo formu zákona. K této problematice blíže srov. komentář k § 12 a obsah položek jednotlivých správních poplatků obsažených v sazebníku. Ten v jednotlivých položkách mj. obsahuje případné osvobození od poplatku, zmocnění správního úřadu při stanovení výše poplatku, popřípadě poznámky, které upravují podrobnosti k jednotlivým úkonům podléhající zpoplatnění.

III. Vývoj právní úpravy správních poplatků

Z hlediska historie není zákon o správních poplatcích na našem území žádnou novinkou. Jeho počátky by se daly spatřovat již v tzv. regálech, které představovaly příjem panovníka z výkonu určitých činností. Větší propracovanosti se oblast poplatků počala těšit v období absolutistického státu a rozvoje „státu správního“ v 19. století. Z množství jednotlivých poplatků se postupně vydělila relativně svébytná kategorie správních poplatků, a to vedle poplatků soudních či místních. V období rakouské monarchie a první Československé republiky byla oblast tzv. správních poplatků (úředních poplatků) značně roztříštěná. Změnu přinesl až zákon č. 32/1946 Sb., o sjednocení a úpravě některých poplatkových předpisů. Na něj posléze navázal zákon č. 105/1951 Sb., o správních poplatcích. Předměty (druhy) a sazby (výše) jednotlivých poplatků byly stanoveny ministrem financí (§ 3) v jednotlivých sazebnících. Byl to právě ministr financí, kterému v oblasti správních poplatků byla svěřena poměrně výrazná pravomoc. Ministr financí mj. přiznával osvobození od správních poplatků (§ 10), nebo stanovoval podmínky a případy vracení poplatků (§ 11). Tento zákon a jím zavedená koncepce byla uplatňována až do první poloviny devadesátých let 20. století (zrušen byl až k 1. 6. 1994 zákonem č. 85/1994 Sb.; k tomu blíže viz dále v textu).

Ke dni 1. 1. 1993 nabyl účinnosti zákon č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích. Nově vzniklá Česká republika s sebou přinesla i novou úpravu správních poplatků uplatňovanou jejími orgány. Na rozdíl od předcházející (resp. souběžně aplikované) právní úpravy tento zákon v sobě již obsahoval sazebník jednotlivých poplatků (jako příloha zákona) a jeho stanovení nebylo ponecháno moci výkonné, nýbrž moci zákonodárné. Tím byla naplněna i výhrada zákona ohledně stanovení poplatků (viz výše). Na tento zákon v mnohém posléze navázal zákon stávající.

Dlužno podotknout, že po jistou dobu byly vedle sebe účinné zákony č. 105/1951 Sb. a č. 368/1992 Sb. Jak se lze k tomu dočíst v důvodové zprávě „zákon č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích, nabyl účinnosti dnem 1. ledna 1993 a vztahoval se jen na orgány, které byly do konce roku 1992 orgány České republiky. To znamená, že v souvislosti se vznikem České republiky se některé dosud federální státní orgány, např. Federální ministerstvo zemědělství a výživy, Federální ministerstvo vnitra, Federální ministerstvo zahraničního obchodu, staly orgány České republiky, ale zákon o správních poplatcích neobsahoval v sazebníku předměty správních poplatků, tj. zpoplatňovaná správní řízení, která byla dosud v působnosti federace. Proto vedle sebe platil výše citovaný zákon o správních poplatcích a zákon č. 105/1951 Sb., a prováděcí vyhlášky Federálního ministerstva financí, v nichž byl obsažen sazebník správních poplatků. Tento nepříznivý právní stav byl odstraněn až zákonem č. 85/1994 Sb., kterým byl zrušen zákon č. 105/1951 Sb., včetně vyhlášek o správních poplatcích na něho navazujících a do sazebníku byly zařazeny jako předměty správních poplatků i řízení, která byla v působnosti federace do konce kalendářního roku 1992.“

IV. Správní a jiné poplatky

Celkově lze konstatovat, že problematika správních poplatků a jejich jednotící právní úprava v jednom zákoně má na našem území již poměrně dlouhou tradici. Je třeba poznamenat, že zákon o správních poplatcích neupravuje veškeré poplatky, s nimiž se lze v oblasti veřejné správy (či státní správy) setkat, což je dáno i předmětem úpravy a předmětem poplatků. Jednotlivé zákony se liší v tom, co je předmětem zpoplatnění a kdo je jejich poplatníkem. Společná ale vždy musí být forma zákona, což vyplývá z čl. 11 odst. 5 Listiny. V praxi se tudíž lze setkat s řadou finančních povinností vůči státu, nebo jiným subjektům, které jsou označeny jako buďto poplatky (sui generis), případně odvody, nebo jiným způsobem. Ty ale zákonu o správních poplatcích nepodléhají a představují poměrně specifickou oblast. Jedná se kupř. o poplatky za odnětí půdy z pozemků určených k plnění funkce lesa podle § 17 zák. č. 289/1995 Sb., lesní zákon; poplatky za uložení odpadů podle § 45 zák. č. 185/2001 Sb., o odpadech; poplatek za znečišťování ovzduší podle § 15 zák. č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší. Z oblasti odvodů jde kupř. o odvody na zlepšení životního prostředí v případě kácení dřevin rostoucích mimo les podle § 9 zák. č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny; nebo odvody za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu podle § 11 zák. č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu. Zmínit lze i rozhlasové a televizní poplatky podle zákona č. 252/1994 Sb., o rozhlasových a televizních poplatcích. V daném ohledu jde o poměrně specifickou formu poplatku, jehož účelem je příspěvek na činnosti médií veřejné služby (České televizi a Českému rozhlasu).

Správní poplatky se svým předmětem liší od poplatků soudních a místních. Podle § 1 zák. č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, se soudní poplatky vybírají za řízení před soudy („poplatky za řízení“), jednotlivé úkony prováděné soudy („poplatky za úkony“) a zápis skutečnosti do veřejného rejstříku provedený notářem na žádost osoby oprávněné k jejímu podání. Spojitost je dána povahou, neboť jak správní, tak i soudní poplatky se mohou vztahovat jak k řízení (soudnímu či správnímu), ale i k jednotlivým úkonům. Dalším společným rysem je, že jak soudní, tak správní poplatky představují jednu z tzv. podmínek řízení, která musí být splněna k tomu, aby proběhlo soudní nebo správní řízení [srov. § 9 zák. č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, a § 66 odst. 1 písm. d) spr. řádu č. 500/2004 Sb.]. Odlišnost je dána zejména tím, k čemu tyto poplatky slouží (tj. předmětem poplatku) a kým je uskutečňována jejich správa, což je spíše důsledek stěžejní odlišnosti právě dané předmětem poplatků. Za místní poplatky jsou považovány ty poplatky, které jsou uvedeny v § 1 zák. č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích. Jedná se o poplatek ze psů, poplatek za lázeňský nebo rekreační pobyt, poplatek za užívání veřejného prostranství, poplatek ze vstupného, poplatek z ubytovací kapacity, poplatek za povolení k vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst a částí měst, poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů a poplatek za zhodnocení stavebního pozemku možností jeho připojení na stavbu vodovodu nebo kanalizace. Z předmětu místních poplatků vyplývá, že je odlišný nežli předmět správních poplatků. Správní poplatky se vztahují k vedení správního řízení (tj. poplatek za řízení) a dalším úkonům v oblasti státní správy (tj. poplatky za úkony). Souvisí s výkonem státní správy. 

V. Daně a poplatky

Z hlediska pojmoslovného aparátu bývá tradičně v teorii rozlišováno mezi pojmem „daň“ a „poplatek“. V případě daní je zdůrazňováno, že s nimi není spojeno určité konkrétní protiplnění, ale mají spíše obecnou a opakovanou povahu. Oproti tomu s poplatky protiplnění spojeno je, tedy že poplatek je „k něčemu“, resp. „za něco“. Jak se píše i v odborné literatuře (srov. Bakeš, M. a kol. Finanční právo. 6. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 93), „zatímco daně jsou většinou platby neekvivalentní, za které není poskytována přímá protihodnota, a zároveň platby, které mívají spíše periodický charakter, jsou poplatky většinou vybírány jednorázově, a to v souvislosti s nějakým protiplněním ze strany státu či jeho orgánů … Mají tedy většinou povahu určitého ekvivalentu za poskytnutí služby …“. Tyto ekvivalenty jsou obecně naznačeny v § 2 jako správní řízení a další úkony správního úřadu související s výkonem státní správy, přičemž jejich konkrétní uvedení je již věcí přílohy zákona o správních poplatcích a sazebníku.

Zmíněnou účelovost a specifickou povahu (správního) poplatku do jisté míry zpochybňuje § 2 odst. 3 písm. a) zák. č. 280/2009 Sb., daňového řádu. Podle tohoto ustanovení daňového řádu je totiž poplatek považován za daň a díky tomu jeho správa podléhá rozsahu působnosti daňového řádu. To je velmi významné v souvislosti s tzv. dělenou správou a vlastní správou poplatku. K této problematice blíže odkazujeme na komentář k § 5 a násl. Nicméně tím se však povaha poplatku nijak nesrovnává s daněmi, pouze je pro ně stanoven shodný procesní režim. Judikatura (NSS, sp. zn. 5 As 34/2010) výslovně konstatovala, a to i za použití zmíněného daňového řádu, že správní úřad má při placení a vybírání správního poplatku postavení správce daně, a proto na něj dopadá daňový řád, přičemž zákon o správních poplatcích je vůči daňovému řádu lex specialis.

VI. Předmět úpravy

Komentované ustanovení v první řadě stanoví vlastní existenci správních poplatků a dále dodává, kdo má pravomoc a příslušnost ke správě těchto správních poplatků a v čem zejména tato správa správních poplatků spočívá. V návaznosti na to zakotvuje legislativní zkratku „poplatky“ pro správní poplatky a současně stanovuje legislativní zkratku „správní úřad“ pro orgány moci výkonné, orgány územních samosprávných celků a orgány právnických osob, které vykonávají působnost v oblasti státní správy a jsou činné v oblasti správy správních poplatků.

Co konkrétně je správním poplatkem, blíže osvětluje § 2 upravující problematiku předmětu poplatků a zcela konkrétně potom sazebník, který je přílohou zákona o správních poplatcích.

V oblasti správních poplatků a jejich správy vykonávají působnost orgány označené legislativní zkratkou „správní úřad“. Z hlediska dopadu této legislativní zkratky lze odkázat v první řadě na skutečnost, že oblast správních poplatků je spojena s činností státní správy, která je ze strany poplatníka požadována. Pro výkon státní správy čl. 79 odst. 3 Ústavy volí označení „správní úřad“, pročež je komentované ustanovení s tímto plně slučitelné. Ohledně bližšího vymezení toho, kdo spadá pod orgány moci výkonné, orgány územních samosprávných celků a orgán právnických osob vykonávajících působnost v oblasti státní správy, lze odkázat na § 1 odst. 1 spr. řádu. V něm je pro vymezení legislativní zkratky „správní orgán“ použito podobného výčtu. Z hlediska principu jednotnosti a bezrozpornosti právního řádu by proto pojmy „orgány moci výkonné“, „orgány územních samosprávných celků“ a „orgány právnických osob“ měly být vykládány v obou právních předpisech shodně, resp. není žádného rozumného důvodu, proč by výklad těchto pojmů měl být odlišný.

Orgánem moci výkonné jsou primárně ministerstva a další ústřední orgány státní správy, resp. ústřední správní úřady. Ministerstva vymezuje § 1 zák. č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky. Takzvanými dalšími ústředními orgány státní správy (ústředními správními úřady) jsou jednak ty orgány, o nichž to prohlásí zákon, nebo jež splňují jejich definiční znaky, jak vyplývá ze závěrů Ústavního soudu (srov. usnesení ÚS ze dne 30. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 52/04). V současné době jsou uvedeny v § 2 zmíněného zákona č. 2/1969 Sb. Vedle ústředních orgánů státní správy řadíme mezi orgány moci výkonné rovněž správní úřady s celostátní působností. Ty však nemají povahu ministerstev a ani dalších ústředních orgánů státní správy. Typicky jsou těmto ústředním orgánům podřízeny; někdy představují relativně samostatnou součást takového ústředního orgánu a převážnou část jejich působnosti představuje nejrůznější kontrolní (tj. dozorová, inspekční) činnost. Další z kategorie orgánů moci výkonné jsou územní správní úřady, pro něž se někdy používá označení územně specializované orgány státní správy nebo tzv. dekoncentráty. Jejich podstatou je, že bývají odvozovány od ústředních orgánů státní správy, přičemž vykonávají svou specializovanou působnost v oblasti státní správy toliko na vymezené části území (správním obvodu). Pod orgány moci výkonné lze zařadit ještě tzv. veřejné (bezpečnostní) sbory. Ale to jen v těch případech, pokud vykonávají působnost v oblasti státní správy.

Orgánem územních samosprávných celků jsou zejména obecní úřady, městské úřady, úřady městyse, magistráty statutárních měst a úřady městských částí a obvodů statutárních měst, Magistrát hlavního města Prahy a úřady městských částí hlavního města Prahy a krajské úřady. Především na tyto orgány územních samosprávných celků je zákonem přenášen (delegován) výkon státní správy, kterou vykonávají v přenesené působnosti. V případě orgánů územních samosprávných celků je třeba zdůraznit, že správním úřadem není „až“ konkrétní odbor či oddělení, ale „už“ tento úřad sám (jako celek). V souvislosti s činností orgánů územních samosprávných celků, resp. jejich „úřadů“, lze odkázat na možnost přesunu výkonu správní agendy prostřednictvím veřejnoprávní smlouvy. Podle § 6 odst. 8 správní poplatky vybírané orgány územních samosprávných celků nelze platit kolkovými známkami.

V případě orgánu právnických osob se bude jednat o její statutární orgán podle zvláštního zákona anebo orgán či zaměstnance jím pověřeného (shodně srov. § 130 odst. 3 spr. řádu).

VII. Vztah zákona o správních poplatcích a jiných zákonů

Jak vyslovila judikatura, pokud zvláštní zákon počítá se správními poplatky, ale neobsahuje svou vlastní právní úpravu jejich správy, použije se jako obecná právní úprava právě zákon o správních poplatcích. Jak konkrétně uvedl Nejvyšší správní soud (NSS, sp. zn. 7 Ans 5/2005, č. 857/2006 Sb. NSS), „protože zákon č. 441/2003 Sb., o ochranných známkách, neobsahuje vlastní ustanovení upravující postup při výběru správních poplatků, je nutno postupovat při vybírání správního poplatku ve známkoprávních věcech dle zákona o správních poplatcích.“. Zákon o správních poplatcích je obecnou právní úpravou (lex generalis) ve věcech stanovení a správy správních poplatků, zatímco jednotlivé zvláštní zákony, které se správními poplatky v různé míře počítají, mají vůči němu povahu lex specialis. 

Z publikace Zákon o správních poplatcích a předpisy související. Komentář. Wolters Kluwer ČR, 2017, počet stran 292, ISBN  978-80-7552-781-3. Knihu lze zakoupit ZDE.