oficiální stránky odborného  právnického časopisu české advokacie • oficiální stránky odborného  právnického časopisu české advokacie  
AK Logo Logo
vítejte!
Právě jste vstoupili na Bulletin advokacie online. Naleznete zde obsah stavovského odborného časopisu Bulletin advokacie i příspěvky exklusivně určené jen pro tento portál.
Top banner Top banner Top banner
CHCETE SI OBJEDNAT?
Zákon o advokacii a stavovské předpisy
Wolters Kluwer
Nesporná řízení I
450 Kč

Archiv BA

Archiv čísel

anketa

Vítáte věcný záměr nového civilního řádu soudního?
PARTNEŘI
SAK ePravo WKCR

Role Ministerstva spravedlnosti při přípravě zákona o mediaci

autor: Mgr. et Mgr. Dana Prudíková, Ph.D., Mgr. František Korbel, Ph.D.
publikováno: 01.08.2013

Za dobu práce na Ministerstvu spravedlnosti jsme připravili již několik desítek právních předpisů, které se v současné době s větším či menším úspěchem snaží obstát v praxi. Jedná se o předpisy různé důležitosti, délky i kontroverze. Za mnohé lze jmenovat rekodifikaci trestního i soukromého práva, souhrnnou novelu OSŘ, dvě velké novely exekučního řádu, reformu kárného řízení v zákoně o soudech a soudcích, nový zákon o obětech trestných činů či právě vznikající zákon o státním zastupitelství. Z hlediska rozsahu a významu má nepochybně prvenství nový občanský zákoník a na něj navazující zákony.

I. Úvod

Pokud přemýšlíme o zákonu o mediaci, tak by si s troškou nadsázky zasloužil prvenství v poměru jeho rozsahu a náročnosti schvalování. Pouhých 39 paragrafů tohoto zákona se stalo nejen odborným oříškem, ale v mnohém – a často celkem zbytečně – i jádrem politického sporu. Zákon o mediaci aspiruje na prvenství co do počtu projednávání Legislativní radou vlády a stranou nemohou zůstat ani kontroverze provázející ho během projednávání parlamentem. Co bylo toho příčinou a co vlastně předcházelo vyhlášení návrhu zákona ve Sbírce zákonů?

II. Přípravy zákona ve funkčních obdobích Jiřího Pospíšila

O přípravě zákona o mediaci se na ministerstvu začalo poprvé přemýšlet v roce 2007, po nástupu ministra Jiřího Pospíšila v první a druhé Topolánkově vládě. Institut mediace dobře zapadal do snah o reformu justice, neboť přesouval vedení sporu mimo soudní soustavu, čímž měl odbřemenit soudy a zrychlit řízení. Zároveň účastníkům nabízel ekonomicky výhodné, vstřícné a dobrovolné řešení.

Na formování představ ministerstva měly svůj vliv zahraniční zdroje, zejména rakouský Zivilrechts-Mediations-Gesetz (ZivMediatG) z roku 2004, slovenský zákon č. 420/2004 Z. z., o mediácii a o doplnení niektorých zákonov, a dále též ustanovení o mediaci v německém a francouzském civilním procesu. Zajímavé praktické poznatky nám tehdy dodal (česko)německý soudce Pavel Springer, který předložil výzkumy z německých univerzit, že po zavedení možnosti soudů iniciovat mediaci v německém civilním procesu od 1. 1. 2002 se ukázalo zhruba 20 % případů vhodných k mediaci, a v těchto případech se následně podařilo až v 70 % uzavřít dohodu. Z toho v dalších 80 % případů došlo po uzavření mediační dohody k dobrovolnému plnění, aniž by byla nutná exekuce.

V průběhu roku 2007 byly diskutovány základní teze budoucí právní úpravy. Patřily mezi ně oblasti práva, v nichž bude moci být mediace prováděna, požadavky na osobu mediátora, požadavky na vedení mediačního procesu, účinky mediační dohody, povinnost či dobrovolnost mediace, její vazby na soudní řízení, financování a další. Koncem roku 2007 byl představen první paragrafový návrh.

Do připomínkování návrhu se poté zapojilo množství externích expertů, akademiků, soudců i praktických advokátů a mediátorů. Dokončen byl v prosinci 2008 a poté byl předložen vládě k projednávání v jejích poradních orgánech. I v této fázi byl návrh několikrát zásadně přepracován. Topolánkova vláda jej již nestihla schválit a Fišerův kabinet měl zřejmě jiné starosti (v té době jsme na ministerstvu nebyli).

Jak jsme již naznačili, návrh zákona byl třikrát projednáván v Legislativní radě vlády. Projednávání návrhu bylo přerušováno zejména kvůli nepochopení tohoto, v českém právním řádu nového institutu, a jeho zaměňování s vykonatelným prétorským smírem. Velké pochyby panovaly kolem osoby mediátora jako osoby soukromého práva, jeho postavení a možností vyřešit spor. Mnozí totiž vnímali mediaci jako novou formu řízení – panovalo přesvědčení, že spory je nezbytné v souladu s tradicí kontinentálního práva rozhodovat autoritativně a že výsledkem mediace má být vykonatelný exekuční titul. Padaly dotazy, zda bude proti mediační dohodě přípustná ústavní stížnost či jiné opravné prostředky, a varovalo se před tím, že alternativní řešení sporů může vést k omezování přístupu ke spravedlnosti před soudem.

Po opětovném nástupu ministra Pospíšila se začal celý koncept mediace znovu promýšlet a dospělo se k názoru, že je škoda, aby institut, který v zahraničí velmi dobře funguje, zůstal v českém právním řádu opominut. Bylo rozhodnuto, že se využije příležitost související s implementací směrnice o přeshraniční mediaci a podmínky mediace se při té příležitosti nastaví i pro mediaci podle českého práva. Tím jsme se ocitli opět na začátku. Celou koncepci návrhu zákona včetně promítnutí evropské legislativy tak bylo třeba opětovně zvážit a přepracovat.

Nejprve bylo třeba zamyslet se nad legislativním způsobem úpravy mediace. Tj. vydiskutovat, zda se půjde cestou zcela nového zákona, nebo zda nepostačí novela zákona č. 629/2004 Sb., o zajištění právní pomoci v přeshraničních sporech v rámci Evropské unie, případně OSŘ. Někteří členové pracovní skupiny navrhovali upravit nejenom registrovanou mediaci, ale rovněž mediaci neregistrovanou (například zvláštním smluvním typem v občanském zákoníku), příp. registraci vůbec neřešit a vymezit pouze základní principy mediace, čímž by mohlo dojít k pozitivnímu rozšíření dopadu mediace smluvní cestou mimo zákonnou úpravu. Značné spory v přípravné skupině mezi mediátory – advokáty a mediátory – neadvokáty vyvolávala také otázka správních kompetencí České advokátní komory.

Je zřejmé, že možností, jak celou situaci řešit, bylo více a zvolené řešení, které je promítnuto do zákona č. 202/2012 Sb., o mediaci a o změně některých zákonů, reflektuje snahu o takovou úpravu, která maximálním možným způsobem umožní mediace na co nejširší množství sporů a stanoví podmínky pro kvalitní výkon činnosti mediátora.

III. Schválený zákon o mediaci

Průběh mediace je ve schváleném zákoně cíleně upraven pouze rámcově v minimální nezbytné míře (zahájení a ukončení mediace, podmínky pro zápis do seznamu mediátorů, povinnosti zapsaného mediátora, vztah k soudnímu řízení, které se týká předmětu mediace, základní zásady mediace, přestupky a jiné správní delikty na úseku mediace, působnost Ministerstva spravedlnosti a ČAK v této oblasti). Detailnější procesní úprava by neodpovídala charakteru mediace jako neformálního jednání.

Časté dotazy při přípravě zákona padaly na dobrovolnost mediace. Již při prvním projednávání návrhu se diskutovalo, nakolik má být mediace pro účastníky povinná, čili zda má mít soud možnost mediaci nařídit. Převládl názor vyjít z principu dobrovolnosti mediace s tím, že jediné, co by mohlo být nedobrovolně nařizováno, je první schůzka u mediátora, o níž by mohl rozhodnout soud. Tato první schůzka nemusí nutně být o mediaci jako takové, neboť má sloužit zejména k tomu, aby se účastníci dozvěděli o smyslu, cílech a možnostech mediace. Myšlenka umožnit soudům nařizovat účast přímo na mediaci má svá úskalí, neboť pokud strany nejsou ochotny komunikovat vůbec a účastnily by se jí pouze z povinnosti, nesplnila by mediace svůj účel a jednalo by se o zbytečné umělé prodlužování soudního řízení, včetně nákladů soudního řízení a v neposlední řadě i psychické zátěže účastníků. Princip dobrovolnosti se promítá v řešení, že pokud se účastníci dobrovolně po absolvování první informativní schůzky rozhodnou, že se chtějí mediace účastnit, mohou s mediátorem uzavřít dohodu o provedení mediace.

Dalším úskalím bylo stanovení kvalifikačních předpokladů pro výkon funkce mediátora. V prvním návrhu zákona byl stanoven požadavek na minimálně vyšší odborné vzdělání mediátora, další verze návrhů již požadovaly vysokoškolské vzdělání. Původní návrhy byly motivovány přesvědčením, že vysokoškolské vzdělání není zárukou empatie ani schopnosti komunikace, což jsou základní požadavky na osobu mediátora, jehož úkolem je beznátlakově přimět strany k jednání a následnému smírnému řešení jejich sporu. Posléze však převážil názor, že mediátor by měl být vysokoškolák mimo jiné i proto, aby požíval u stran dostatečný respekt.

V průběhu legislativního procesu byly zaznamenány i snahy, aby mediátorem mohl být výhradně právník. V určitých fázích projednávání se dokonce předpokládalo, že pokud by o nařízení mediace rozhodoval soud, mohl by mediátorem být, vyjma rodinněprávních sporů, pouze advokát. Tato snaha pramenila z obavy, aby zvolený mediátor byl schopen dovést strany k takovému řešení, které bude pro následný soudní smír přijatelné dle OSŘ, tj. v souladu se zákony.

V tomto smyslu se trošku v nadsázce hovořilo o tzv. „supermediátorovi“, či „mediátorovi vyšší kategorie“, který jako jediný by byl oprávněn spolupracovat se soudy, což by dle některých kolegů znamenalo určitou nevyváženost až diskriminaci „obyčejných“ zapsaných mediátorů. V parlamentu však prošel pozměňovací návrh, že právnické vzdělání není nutné a že strany i soud se mohou při výběru mediátora dostatečně orientovat podle údajů uvedených ve veřejně přístupném seznamu, a pokud je předmětem jejich sporu odborně komplikovaná věc, vyberou si mediátora nejen podle jeho specializace, ale i podle jeho vzdělání.

Dalšími otázkami byly odpovědnost mediátora za soulad obsahu mediační dohody s právem a přímá vykonatelnost mediační dohody. Je přitom patrné, že neprávník těžko může nést odpovědnost za soulad mediační dohody s platným právem či sepisovat vykonatelné dohody. Bylo tedy třeba zodpovědět dotaz, zda účelem mediace má být uzavření dohody, která je nutně v souladu s platným právem, či dohody, kterou budou účastníci respektovat, díky čemuž bude zabráněno soudnímu sporu. V tomto smyslu se ocitlo ministerstvo „mezi dvěma ohni“ – na jedné straně soudcovský a advokátní tlak na to, aby byly uzavřené dohody co možná perfektní, včetně odpovědnosti mediátora za soulad dohody s právem, a na druhé straně snaha dosavadních neformálních mediátorů otevřít mediaci i neprávníkům, kteří mohou vložit do mediace i neprávní know-how, založené na osobnostních předpokladech jednotlivce. Nakonec převážil názor, že mediace by neměla být profesí zasvěcenou pouze právním expertům a že se jedná o multioborovou aktivitu, kterou není třeba nutně uzavírat absolventům jiných oborů, než je právo. Navíc za situace, kdy je toto řešení standardní i v jiných státech a požadavek na zajištění přímé vykonatelnosti uzavřené dohody požadovaný evropskou směrnicí lze již nyní zajistit prostředky platného práva, a to konkrétně prostřednictvím soudního smíru či notářským zápisem s doložkou přímé vykonatelnosti.

Důležité nejenom pro budoucí mediátory, ale i případné strany sporu bylo zajistit kvalitní výběr osobností, které budou mediaci provádět. V prvotních návrzích se počítalo s tím, že mediátorem se bude moci stát pouze osoba, která splní požadované vzdělání a složí předepsanou zkoušku u akreditovaného vzdělávacího zařízení. Vzhledem k organizační náročnosti bylo od této varianty upuštěno a později předkládané návrhy již počítaly s tím, že zkoušky mediátorů bude provádět Ministerstvo spravedlnosti (později také Česká advokátní komora), a že není rozhodné, jak uchazeč dosáhne požadovaného vzdělání. Podrobnosti zkoušky ministerstvo precizovalo vyhláškou.

Role Ministerstva spravedlnosti a ČAK

Role ministerstva na poli mediace se nelimituje pouze na legislativní aktivity. Kromě přípravy zákona o mediaci a prováděcí vyhlášky plní ministerstvo ještě další úkoly, mezi které patří například vedení seznamu zapsaných mediátorů či organizace zkoušek mediátorů a zajišťování dohledu nad dodržováním jejich povinností. Podle původního plánu mělo ministerstvo toto organizovat samostatně pro všechny mediátory v seznamu, podobně jako to činí pro insolvenční správce. V průběhu legislativního procesu však Česká advokátní komora přišla s návrhem, že vzhledem ke svému poslání jako samosprávné stavovské organizace, sdružující advokáty, bude správu svých členů, kteří jsou současně mediátory, vykonávat sama. Podle stávající právní úpravy tedy jak zkoušky, tak dohled nad mediátory – advokáty vykonává Česká advokátní komora pro své členy samostatně.

V tomto smyslu jsme zaznamenali obavu mediátorů – neadvokátů z rozdílného přístupu mezi jednotlivými kategoriemi budoucích mediátorů. Měli za to, že členové České advokátní komory vzhledem k jejich organizovanosti budou zvýhodněni oproti dalším mediátorům, jimž společná komora chybí. Obraceli se tedy na ministerstvo s požadavkem zajištění jednotného přístupu a nediskriminace. V tomto smyslu jsme byli nuceni rozptýlit podezření, že vzhledem k dlouhodobé úzké spolupráci s Českou advokátní komorou, pro kterou je Ministerstvo spravedlnosti tradičním partnerem, budou mít uchazeči o mediaci z řad neadvokátů horší postavení.

Další oblastí, kde musí Ministerstvo spravedlnosti úzce spolupracovat s Českou advokátní komorou, je dohled nad výkonem činnosti mediátorů a sankce za případné porušení pravidel. Rovněž zde jsou oba subjekty relativně samostatné, nicméně i zde bude nutná úzká koordinace tak, aby mediátor – advokát i mediátor – neadvokát za porušení povinností, které jsou mu právní úpravou svěřeny, odpovídal podobným způsobem. Vzhledem k tomu, že činnost mediátorů je v České republice teprve v plenkách, zatím nebylo nutné přistoupit k sankčním opatřením. Stejně jako při organizaci zkoušek mediátorů nicméně věříme v dobrou, byť současně doufáme, že z hlediska nutnosti trestání spíše sporadickou, spolupráci.

Z výše uvedeného vyplývá, že aktivity Ministerstva spravedlnosti v oblasti mediace nekončí schválením příslušné právní normy, ale po letech strávených jejím projednáváním je důležitým prvkem i její následná aplikace v rovině výkonu státní správy. S touto další rolí se na ministerstvu snažíme vypořádat způsobem, aby uvedení mediace do praxe bylo co možná nejsnazší, aby výběr mediátorů byl co možná nejkvalitnější a odzkoušení mediátoři nedělali pokud možno tomuto novému institutu „ostudu“, a mediace tak plnila svůj účel kultivovaného mimosoudního řešení sporů.

 

Autorka je ředitelkou legislativního odboru Ministerstva spravedlnosti, autor je náměstkem ministra spravedlnosti pro sekci legislativně právní a místopředsedou LRV.