Organizace justice v ČR – ke dvěma aktuálním problémům

autor: JUDr. Petr Kolman, Ph.D.
publikováno: 03.08.2015

V následujícím textu se chci věnovat dvěma výzkumným otázkám z oblasti organizace justice a jejího personálního zabezpečení. Netvrdím, že zde neexistují další problémy, nicméně při vědomí osudu pověstného Buridanova osla, vybral jsem jen dva, z mého pohledu nejpalčivější problémy.

V rámci první výzkumné otázky se budeme zaobírat obecným soudnictvím, a to otázkou možnosti nastolení tzv. vyrovnanější věkové skladby v české justici, druhá výzkumná otázka je z oblasti soudnictví ústavního.

Vyrovnanější věková skladba v české justici

In media res: V současné době mají mladí právníci de facto zcela mizivou šanci, že se stanou soudci.

Jednoduše řečeno – místa v justici jsou v drtivé míře obsazena, a to patrně na mnoho dlouhých let do budoucna. V roce 2009 bylo jmenováno 39 nových soudců, v roce 2010 to bylo 88 nových soudců, v roce 2011 jich bylo jmenováno 38, v roce 2012 bylo jmenováno 75 soudců a v roce 2013 pak bylo jmenováno 76 nových soudců.[1] Přitom celkový počet soudců v ČR, ke dni 1. 11. 2014 činil 3 054. (Pro informační komplexnost dodejme, že z toho je 99 soudkyň nebo soudců bylo k 1. 11. 2014 na mateřské nebo rodičovské dovolené). [2]

Tento fakt vyvolává jisté sociálně-profesní napětí, které bude patrně rok od roku stoupat. Vždyť, kdo by byl rád celý život asistentem soudcem? Tedy mj. s nižším platem a společenskou prestiží. Je to demokratické a spravedlivé?

Zmíněné rozladění stoupá při vědomí faktu, že v minulých, ne tak dávných, letech byla možnost stát se soudcem či státním zástupcem mnohem vyšší. Mnozí z nás si vzpomenou na slova již bohužel zesnulého ombudsmana a též bývalého ministra spravedlnosti Otakara Motejla, který vzpomínal na devadesátá léta, kdy muselo ministerstvo spravedlnosti – obrazně řečeno - chytat právníky na ulici, aby se vůbec naplnila tabulková místa soudců. Navýšení počtu soudců je ekonomicky nemožné, nota bene máme jeden z nejvyšších počet soudců na počet obyvatel v EU, ne-li dokonce na světě. Další dlouholetým problémem v Česku je, že soudci, zde dělají práci, kterou v jiných zemích efektivněji odvádí obslužný personál.[3]

Další aktuální otázkou je, jak se česká justice popasuje s novým občanským zákoníkem a s navazujícími předpisy. Ale to je téma na jinou samostatnou odbornou úvahu. Jednou z možných cest je snížení zákonného věku soudců a státních zástupců pro odchod z justice. Mezi právníky se tomu eufemisticky říká – „nastolení vyrovnanější věkové skladby v justici“. Obdobný problém řešilo i postkomunistické Maďarsko, které snížilo v roce 2011 věkovou hranici pro povinný odchod do důchodu pro soudce a státní zástupce ze 70[4] na 62 let. Na evropské poměry revoluční řešení, které vyvolalo řadu polemik. Zmíněné vyluštění justičního rébusu, které vzniklo z dílny maďarské vlády (resp. jejích poradců), zrušil tamější Ústavní soud. A lze předpokládat, že obdobně by situace dopadla i v ČR. Navíc za pravdu maďarskému ÚS dal následně i Evropský soudní dvůr (ESD). Evropská komise (jako žalobce) se zde domáhala, aby ESD určil, že Maďarsko tím, že přijalo vnitrostátní režim, který stanoví, že služební poměr soudců, státních zástupců a notářů povinně zaniká při dovršení věku 62 let, což vede k rozdílnému zacházení na základě věku, které není odůvodněno legitimními cíli a které každopádně není nezbytné a přiměřené ve vztahu ke sledovaným cílům, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 2 a z čl. 6 odst. 1 směrnice Rady 2000/78/ES ze dne 27. listopadu 2000, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání. ESD zde mj. argumentoval, že zlepšení kvality veřejné služby soudnictví, která z toho údajně vyplývá, je nejen pouze „prostým obecným tvrzením“, ale rovněž určitým druhem předsudku souvisejícího s věkem.[5][6] Naopak např. v Portugalsku má každý soudce tento veřejný statut doživotně. A doživotně pobírá sto procent výše posledního příjmu, neexistuje žádná věková hranice, se kterou by právní předpisy spojovaly zánik funkce soudce.[7] Otázkou je, jak na celou věc nahlíží mladší (mnohdy nezaměstnaní) portugalští právníci a jaká je tam reálná dosažitelnost postu soudce. Možná by mladší portugalští právníci a právničky k tomu jen suše (avšak pro srozumitelně pro širší evropskou právnickou obec) poznamenali - nil admirari.

Harmonizace věkové struktury justice je zásadním a komplexním problémem a měla by o něm být zahájena silná, nejlépe celospolečenská, diskuze i v rámci ČR. I výše citovaná maďarská „věková“ causa pro nás může být relevantním poučením do budoucna. Pro populistická řešení zde není místo, nicméně zavírání očí nad zmíněnou problematickou oblastí (resp. quita non movere), též není správná a dlouhodobě udržitelná cesta. Samozřejmě se nejedná, jak jsem již naznačil v úvodu článku, o jediný problém, kterým trpí česká justice. Spolu s bývalou ministryní spravedlnosti D. Kovářovou mám za to, že další otázkou hodnou podrobnějšího projednání by mj. mohlo být, jak odpovědněji zaručit, aby doživotně jmenovaný soudce zůstal odborně i morálně stejně kvalitní (k tomu dodávám nebo spíše ještě kvalitnější a vyzrálejší) dalších téměř 40 let. Přičemž průběžné přezkušování, povinné proškolování či testy by zcela jistě byly zrušeny Ústavním soudem ČR.[8] Zajímavým faktem též je, že dnešní právní řád umožňuje aktivním soudcům souběžné členství v politické straně. Soudci naštěstí tohoto oprávnění reálně nevyužívají. Nicméně neměla by být zahájena diskuze i na toto téma? Proč např. zákon zakazuje členství ve zmíněných stranách cizincům ze zemí EU (s trvalým pobytem v ČR), ale umožňuje ho soudcům, kde by mohlo nastat ohrožení nezávislosti? Tomu vážně nerozumím. Velký paradox – v České republice soudce (s výjimkou soudců ÚS ČR) může, ale hasič (člen HZS[9]) nemůže být ex lege členem politické strany nebo politického hnutí. Dnes zákon výslovně zakazuje členství v politických stranách jen ústavním soudcům. Docházím k závěru, že by se měla zahájit diskuze, zda by zákaz měl být rozšířen i na všechny ostatní soudce v ČR.[10]

Cirkulace demokratických elit - ústavním soudcem pouze jednou

V ČR máme model koncentrovaného a specializovaného ústavního soudnictví zaměřeného převážně na následnou abstraktní kontrolu ústavnosti.[11] Máme patnáct soudců Ústavního soudu, které jmenuje prezident se souhlasem Senátu. Pro komparaci uveďme, že na Slovensku mají 13 soudců Ústavního soudu, (slovenská ústava po vzniku SR stanovila počet soudců ÚS na deset, novelou v roce 2001 byl tento počet zvýšený na třináct). Patnáct ústavních soudců mají nyní (relativně) nově i v Maďarsku, kde v roce 2011 došlo ke zvýšení o čtyři z původních jedenácti ústavních soudců. Funkční období našeho Ústavního soudce je desetileté. Soudcem může být jmenován (nikoliv zvolen)[12] bezúhonný občan, který je volitelný do Senátu (mj. věk nad 40 let), má úspěšně ukončené vysokoškolské právnické vzdělání a byl nejméně deset let činný v právnickém povolání[13]. Nutno podtrhnout, že v Česku je výběr kandidátů na post ústavního soudce svěřený reprezentantu výkonné moci – tedy prezidentu republiky, jenž je ve svém konání absolutně nezávislý. Selekce fyzických osob, které prezident navrhne, je, jak jsem naznačil, plně v jeho gesci. Schvalování poté spadá do sektoru moci zákonodárné, konkrétně horní komoře Parlamentu ČR. Ve svém textu se chci zaměřit na aspekt, zda je de lege lata možné opakované jmenování téže osoby ústavním soudcem.[14]

Zastávám názor, že ústavním soudcem by se tatáž osoba měla možnost stát jen jednou, jsem tedy principiálně proti opakované možnosti jmenování. Mám za to, že doba 10 let je pro výkon této mimořádné dostatečně dlouhá. Při dvojnásobném či dokonce trojnásobném výkonu funkce se již jedná o velmi dlouhých 20 (resp. 30) let.

Z celospolečenského hlediska nepokládám za vhodné, aby se někdo stal takřka „celoživotním“ ústavním soudcem, tedy s oslabenější vazbou na běžný život. Jinak řečeno, aby nebyl uzavřen v pomyslné věži ze slonoviny. Hlavní důvod pro omezení počtu funkčních období ovšem vidím v posílení nezávislosti a nestrannosti soudců. Jak píše např. i německý sociolog a ekonom Max Weber, jedním ze znaků nezávislosti a nestrannosti je mimo jiné taktéž psychický stav rozhodujícího subjektu. A to jak vědomý či méně vědomý, který má vliv na svobodný úsudek rozhodujícího subjektu – zde tedy na rozhodování ústavního soudce. I v souvislosti s některými důležitými rozhodnutími našeho ÚS se vyskytly názory (a neříkám tímto, zda vždy pravdivé či použité spíše účelově), že rozhodování soudců mohlo být (zcela či zčásti) ovlivněno snahou o jejich případné znovujmenování. Názory, že rozhodnutí českého Ústavního soudu v politických kauzách nemusejí být nezávislá, nezaznívají jen z úst politiků, pedagogů či novinářů. Např. i předseda soudu Pavel Rychetský v exkluzivním rozhovoru pro Hospodářské noviny naznačil, že někteří soudci mohou být motivováni snahou zalíbit se politikům. „Nelze spoléhat na to, že blížící se konec mandátu, s jistým výhledem na možnost si jej prodloužit, neovlivní soudce v rozhodování, které může mít vliv na ty, kteří o jmenování rozhodují,“[15] S předestřeným názorem dle Hospodářských novin vyslovila souhlas i tehdejší místopředsedkyně ÚS Eliška Wagnerová.[16]

Myslím si, že povaha funkce ústavního soudce, plynoucí ze zcela výjimečného a pro demokracii a právní stát klíčového postavení orgánu, jakým je ÚS, by si principiálně zasloužila omezení jakýchkoliv byť i jen potenciálních ataků na soudcovskou nezávislost. A právě možnost opakování funkčního období za ni ze systémového hlediska pokládám. Vyjdeme-li z hypotézy, že nezávislost je funkčním předpokladem justice[17], pak omezení

možnosti opakování výkonu funkce, nutno pokládat za funkční předpoklad kvalitní konstituční justice. K této změně by muselo dojít, stejně jako na Slovensku, formou změny Ústavy, takže by v této věci musel panovat široký celospolečenský konsens. Zákaz opakovaného výkonu funkce soudce ÚS by nebyl v Evropě nijak ojedinělý, stejnou ústavně-právní úpravu má např. Slovensko – viz. čl. 134 odst. 3 Ústavy SR – cit.: Tá istá osoba nemôže byť opakovane vymenovaná za sudcu ústavného súdu. Zákaz opakovaného funkčního období stanoví i např. Ukrajina. Dále pak kupř. v sousedním Německu jsou soudci spolkového ÚS voleni na 12 let, avšak též bez možnosti opakovaného zvolení. Česká možnost opakování mandátu je v Evropě unikátní.[18] Není mi známo, že by v nějaké zemi EU existoval institut doživotně jmenovaných ústavních soudců. Snad jedině s výjimkou bývalých prezidentů Francouzské republiky, kteří jsou doživotními členy francouzské Ústavní rady.[19] [20]Jak je i z kontextu celého příspěvku nepodporuji případné zavedení doživotnosti ústavních soudců, např. po vzoru amerického nejvyššího soudu, ani v ČR.

J. Baxa[21] uvedl sice nikoliv přímo k otázce opětovného jmenování ústavních soudců, ale k problematice opakovaného jmenování funkcionářů obecných soudů řekl: „ Nebudeme-li mít zákaz opětovného jmenování, tedy z druhé strany, dočkáme se toho, že budou funkcionáři, kteří budou hledat politickou podporu.“ Mám za to, že v zásadě poselství této myšlenky můžeme použít i pro naši tématiku. V ryze praktické rovině by se mi zdálo vhodné, kdyby pro bývalé konstituční soudce bylo, přirozeně pouze v případě jejich zájmu, vyčleněno následně funkční místo v „běžné“ justice. Raison d´ etre je zřejmý, aby naše justice zbytečně nepřicházela o zkušené právníky a právničky. Stejně tak v teoreticko-právní rovině de lege ferenda nemám nic proti tomu, aby se tatáž osoba, po uplynutí určité doby – např. 8-10 let – měla možnost, pokud si ji přirozeně prezident republiky vybere (resp. posléze i horní komora schválí) stala opět ústavním soudcem. Doživotní omezení bych pokládal za příliš přísné. Součástí našeho pozitivního práva je již dlouho ustanovení, že výkon funkce soudce je neslučitelný s členstvím v politické straně nebo v politickém hnutí a taktéž existuje relativně přísný zákaz souběžného výkonu jakékoliv placené funkce nebo jiné výdělečné činnosti, s výjimkou správy vlastního majetku. A též činnosti vědecké, pedagogické, literární a umělecké, pokud taková činnost není na újmu funkce soudce, jejího významu a důstojnosti a neohrožuje důvěru v nezávislost a nestrannost rozhodování Ústavního soudu.[22] Tato zákonná omezení pokládám za správná, nicméně bych je rozšířil o výše citovanou nemožnost opakování funkčního období, která je, dle mého soudu v souladu s ideou materiálního právního státu, v němž neexistují privilegia, nýbrž jen funkční pojistky. Jedno staré francouzské přísloví říká, že stát není živ z daní, ale z důvěry občanů. Myslím, že totéž platí i pro ústavní soudnictví.[23] Vyšší míra cirkulace soudních (ale i politických) elit by byla jistě ku prospěchu naší demokracie a též k posílení důvěry lidí v Českou republiku. Zastávám silný názor, že charakter funkce ústavního soudce, plynoucí ze zcela výjimečného a pro demokracii a právní stát klíčového postavení orgánu, jakým je ÚS ČR, si žádá minimalizaci jakýchkoliv ataků na soudcovskou nezávislost. Proto jsem proti možnosti opakovanéhojmenování téže osoby ústavním soudcem.

Pro posílení teoreticko-právního hlediska se na závěr na řešenou na věc krátce podíváme i optikou stále populárnější tzv. fuzzy logiky.[24] Jádrem fuzzy logiky je, jak výstižně napsal P. Molek, rezignace na odvěký požadavek formální výrokové logiky, podle nějž má každý výrok toliko jednu ze dvou pravdivostních hodnot: pravdu a nepravdu. Dle P. Molka zmíněná fuzzy logika[25] tyto dvě hodnoty rozvolňuje a činí z nich nikoli hodnoty absolutní, nýbrž polární a mezi nimi vytyčuje škálu mezihodnot, jež umožňuje označit výroky nejen za (zcela) pravdivé či (zcela) nepravdivé, ale také za velmi pravdivé, ne úplně pravdivé, ne úplně nepravdivé či velmi nepravdivé.[26] V rámci nazírání „ fuzzy logickými brýlemi“ na řešenou problematiku si vytyčíme dva krajní body hodnotící FL-škál: možnost opakovat mandát soudce ÚS – nemožnost opakovat mandát soudce ÚS. Jelikož jde o relativně jednoduchý problém, stanovíme si hodnotící škálu 0 (minimum) až 10 (maximum)[27]. Vzhledem k výše zmíněným argumentům docházímr k závěru, že jde o relativně vzácný případ, kdy je možno na FL stupnici zakroužkovat hodnotu 10 – tedy maximální polarita: – nemožnost opakovat mandát soudce ÚS.

Autor působí na PF MU v Brně, je členem člen RK ÚOHS a RK ČNB.