Odměna zástupce za zastupování v přestupkovém řízení

publikováno: 30.06.2017

Nález Ústavního soudu ze dne 16. 5. 2017 sp. zn. II. ÚS 1795/16.

Z odůvodnění: 

Odměnu zástupce lze v rámci rozhodování o nákladech řízení přiznat i za jeho zastupování v přestupkovém řízení, pokud došlo k zániku odpovědnosti za přestupek v důsledku uplynutí prekluzivní lhůty a podstatným důvodem prekluze byly průtahy na straně orgánu projednávajícího obvinění z přestupku. Pokud bude prokázáno, že příčinou určité části průtahů skutečně jsou obstrukce obviněného z přestupku, je možné přiměřeně snížit částku náhrady nákladů řízení v závislosti na poměru části řízení, kterou průtahem zatížil obviněný, vůči částem řízení, které průtahy zatížil správní orgán. 

Na Ústavní soud se obrátil stěžovatel, který se domáhal zrušení rozsudků obvodního soudu a městského soudu, a to porušení jeho práva na spravedlivý proces a práva na náhradu škody podle čl. 36 odst. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), jakož i práva na rovnost účastníků řízení podle čl. 37 odst. 3 Listiny. 

V předmětné věci obvodní soud napadeným rozsudkem zamítl žalobu stěžovatele o zaplacení částky 14 686,54 Kč s příslušenstvím. Tato částka měla představovat náhradu škody spočívající v nákladech na právní zastoupení, které stěžovateli vznikly v později zastaveném přestupkovém řízení. Městský soud rozsudek obvodního soudu potvrdil, změnil však jeho odůvodnění. 

Ze spisového materiálu vyplynulo, že stěžovatel měl v roce 2010 o více než 40 km/h překročit povolenou rychlost jízdy v obci. Městský úřad svým rozhodnutím shledal stěžovatele vinným ze spáchání přestupku proti plynulosti a bezpečnosti silničního provozu. Stěžovateli byla uložena pokuta ve výši 8 000 Kč a zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel na dobu šesti měsíců. Krajský úřad zamítl odvolání stěžovatele a rozhodnutí městského úřadu potvrdil. Stěžovatel podal správní žalobu ke krajskému soudu, který rozhodnutí krajského úřadu zrušil a věc vrátil tomuto úřadu k dalšímu řízení. Důvodem byly vady řízení. Správní orgány při rozhodování o vině i sankci za uvedený přestupek nerespektovaly práva stěžovatele jako účastníka řízení. Uvedená rozhodnutí vydaly, aniž by stěžovatele jako obviněného z přestupku vyslechly. Neprovedly také stěžovatelem navrhované důkazy. Krajský úřad následně prvostupňové rozhodnutí městského úřadu zrušil a řízení o přestupku stěžovatele zastavil. Od spáchání přestupku totiž uplynul jeden rok a odpovědnost za něj proto zanikla. 

Stěžovatel se poté soudně domáhal náhrady škody podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o odpovědnosti státu“). Vzniklá škoda podle stěžovatele odpovídá výši jím vynaložených nákladů na své právní zastoupení v přestupkovém řízení. V řízení před obvodním soudem a městským soudem však stěžovatel neuspěl. Rozhodnutí městského úřadu podle názoru soudů nevyhovovalo definici nezákonného rozhodnutí ve smyslu § 8 zákona o odpovědnosti státu. Toto pravomocné rozhodnutí po zásahu krajského soudu krajský úřad zrušil, a to nejen pro nezákonnost, ale pro zánik odpovědnosti za přestupek. 

Ústavní soud nálezem ze dne 5. 5. 2015 sp. zn. II. ÚS 3005/14 (N 87/77 SbNU 273) rozhodnutí obecných soudů zrušil. Podle názoru Ústavního soudu interpretace zákona o odpovědnosti státu provedená obecnými soudy nebyla ústavně konformní. Na straně jedné soudy vyloučily, že by pochybení správních orgánů představovala nesprávný úřední postup, protože jejich postup vedl k vydání meritorního rozhodnutí. Současně ale konstatovaly, že nemůže jít o nezákonná rozhodnutí, protože nebyla zrušena pro nezákonnost, ale z důvodu uplynutí prekluzivní lhůty. Obecné soudy podle Ústavního soudu dostatečně nezohlednily skutečnost, že krajský soud závazně deklaroval, že správní orgány se v přestupkovém řízení vedeném proti stěžovateli dopustily procesních pochybení v intenzitě, která mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí ve věci samé. Obecné soudy měly povinnost přihlédnout k těmto skutečnostem při zkoumání předpokladů pro vznik odpovědnosti státu a hodnocení důvodnosti nároku stěžovatele na náhradu škody. Jejich výklad zákona o odpovědnosti státu přímo popírá jeho smysl a účel, protože jím a priori vyloučily odpovědnost státu za škodu. 

Závěrem Ústavní soud připojil obiter dictum, podle kterého uvedené závěry nelze zobecňovat v tom smyslu, že by každé přestupkové řízení, které by nevyústilo v pravomocné meritorní rozhodnutí o projednávaném přestupku, bylo možné paušálně považovat za nesprávný úřední postup, resp. nezákonné rozhodnutí. V té souvislosti jako součást obiter dicti Ústavní soud uvedl, že nelze v praxi vyloučit, že by uplynutí zákonné prekluzivní lhůty k projednání přestupku bylo přímým důsledkem obstrukční procesní taktiky obviněného, příp. jeho právního zástupce. Takové jednání podle názoru Ústavního soudu pod rozsah ochrany ústavně zaručeného práva na náhradu škody podle čl. 36 odst. 3 Listiny podřadit nelze. 

Obvodní soud v novém řízení zjistil, že stěžovatel a jeho zástupce uzavřeli dohodu založenou na odměňování zástupce tzv. přísudkem. Odměna mu tedy měla náležet pouze tehdy, bude-li klientovi v tom kterém řízení přiznána, a to právě v přiznané výši. Obvodní soud poté vypočetl, jaká by stěžovateli náležela náhrada nákladů za právní zastoupení advokátem v přestupkovém řízení podle vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů. S ohledem na dohodu o započtení mezi stěžovatelem a jeho zástupcem však stěžovatel nemusel svému zástupci nic zaplatit. Protože stěžovatel svému zástupci žádnou částku skutečně ani nezaplatil, škoda mu (dosud) nevznikla. 

Stěžovatel podal proti rozsudku obvodního soudu odvolání. Městský soud rozsudek obvodního soudu potvrdil. Ve své argumentaci tvrdil, že nárok stěžovatele nemůže obstát s ohledem na právní názor Ústavního soudu. Z obsahu přestupkového spisu totiž zjistil, že zákonná prekluzivní lhůta k projednání přestupku uplynula v důsledku procesní taktiky stěžovatele a jeho právního zástupce, založené na obstrukčním jednání. Stěžovatel podával odvolání „do všeho“, postupně vznášel námitky podjatosti a navrhoval opravy písemného vyhotovení protokolu. Článek 36 odst. 3 Listiny takové jednání ovšem nechrání. 

Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zčásti důvodná. 

V ústavní stížnosti stěžovatel namítal, že obecné soudy pominuly konstatování Ústavního soudu v nálezu sp. zn. II. ÚS 3005/14, že v projednávané věci byly splněny předpoklady odpovědnosti státu za způsobenou škodu, spočívající ve vynaložených nákladech za právní zastoupení v rámci přestupkového řízení. Ústavní soud ve vztahu k této námitce poukázal na to, že od tohoto konkrétního případu je zapotřebí odlišovat situace, kdy k uplynutí lhůty k projednání přestupku dojde z důvodu obstrukčního jednání stěžovatele. Tak tomu ovšem v tomto případě nebylo. Stěžovatel uplatňoval veškeré možné prostředky, které mu právní řád poskytuje, aby se bránil vůči zásadním pochybením správních orgánů. Rozsudek krajského soudu jednoznačně deklaruje, že stíhání pro přestupek bylo od samého počátku vedeno v rozporu s předpisy upravujícími vedení správního řízení. Stěžovatel se nemůže bránit pochybením ze strany správních orgánů jinak než podáváním prostředků, které mu zákon umožňuje k hájení svých práv. Využití zákonem přiznaných prostředků k ochraně svých oprávněných zájmů nelze považovat za obstrukční jednání. 

Stěžovatel v ústavní stížnosti zejména namítal, že obecné soudy porušily jeho právo na spravedlivý proces, protože se odchýlily od závazného právního názoru Ústavního soudu. Ústavní soud poukázal na to, že jedním z principů, představujících neopominutelnou součást práva na spravedlivý proces a vylučujících libovůli při rozhodování, je nezbytná návaznost mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé. Pokud právní závěry soudu extrémně neodpovídají skutkovým zjištěním anebo z nich v žádné možné interpretaci odůvodnění soudního rozhodnutí nevyplývají, pak takové rozhodnutí nemůže splňovat požadavky čl. 36 odst. 1 Listiny. Principy řádného a spravedlivého procesu tak brání tomu, aby skutková zjištění soudu extrémně neodpovídala vykonaným důkazům (srov. z aktuálnější judikatury např. nálezy ze dne 29. 11. 2016 sp. zn. II. ÚS 1113/16; ze dne 19. 7. 2016 sp. zn. IV. ÚS 2077/15 či ze dne 25. 2. 2016 sp. zn. IV. ÚS 3973/13 atd., všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz). 

Ústavní soud konstatoval, že pokud Ústavní soud zruší rozhodnutí obecného soudu, má tento soud v následném řízení povinnost rozhodovat v souladu s právním názorem vysloveným v daném nálezu. Konkrétně má povinnost následovat ratio decidendi, tj. vyložené a aplikované nosné právní pravidlo (rozhodovací důvod), o které se výrok předmětného nálezu opírá. Jak Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně zdůraznil: „Nesplnění těchto požadavků představuje porušení čl. 89 odst. 2 Ústavy ve spojení s čl. 1 odst. 1 Ústavy a představuje též porušení subjektivního základního práva dotyčné osoby dle čl. 36 odst. 1 Listiny, totiž práva domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu.“ [nález ze dne 13. 11. 2007 sp. zn. IV. ÚS 301/05 (N 190/47 SbNU 465), obdobně nález ze dne 18. 11. 2014 sp. zn. II. ÚS 2127/14 (N 210/75 SbNU 353)]. Dodržení požadavků práce s judikaturou Ústavního soudu je nejpřísnější právě v rámci jedné konkrétní věci, ve které již Ústavní soud zrušil dřívější rozhodnutí obecného soudu. V takovým případech jde o tzv. kasační závaznost nálezů Ústavního soudu [viz např. nález ze dne 4. 1. 2012 sp. zn. I. ÚS 309/11 (N 2/64 SbNU 21)]. 

Ústavní soud poukázal na to, že vlastnost kasační závaznosti však může mít jen zmíněné ratio decidendi, tedy nosný rozhodovací důvod nálezu Ústavního soudu. Tuto vlastnost naopak nemá obiter dictum, které lze negativně vymezit jako tu část odůvodnění nálezu Ústavního soudu, která není nosným rozhodovacím důvodem. Jde o věc řečenou „mimochodem“. Jak uvádí Michal Bobek: „[Typická obiter budou buď prohlášení soudce, která nemají oporu ve skutkovém rámci řešené kauzy, anebo argumenty sice právní, avšak s ohledem na řešení sporu podružné či doprovodné.“ (viz Bobek, M., Kühn, Z. a kol. Judikatura a právní argumentace. 2. vyd. Praha: Auditorium, 2013. s. 53)]. Městský soud se v právě projednávané věci dopustil pochybení v tom, že „povýšil“ obiter dictum o případném obstrukčním jednání jako důvodu pro nepřiznání náhrady škody na jedinou závaznou část nálezu sp. zn. II. ÚS 3005/14. 

Ústavní soud z vyžádaného spisového materiálu zjistil, že dne 17. 5. 2010 došlo k zahájení přestupkového řízení na základě spáchání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu. Městský úřad rozhodl dne 3. 8. 2010, aniž stěžovatele vyslechl. Uvedené rozhodnutí napadl stěžovatel dne 17. 8. 2010 odvoláním. Krajský úřad ovšem jako odvolací orgán rozhodl až dne 4. 5. 2011. To je více než osm měsíců po podání odvolání a pouhých třináct dní před uplynutím prekluzivní lhůty pro odpovědnost za přestupek. Tento průtah nebyl nijak odůvodněn a Ústavní soud na něj upozornil již ve svém předchozím nálezu v této věci (viz bod 24). Výslovně poté v nálezu uvedl: „[Skutečnost, že z důvodu uplynutí zákonné prekluzivní jednoroční lhůty (...) pro projednání přestupku již nemohlo být pokračováno v dalším řízení, v němž by byla napravena procesní pochybení správních orgánů, konstatovaná krajským soudem a které by případně vyústilo ve vydání nového meritorního rozhodnutí, nezatíženého procesními vadami či nezákonností, nelze klást k tíži stěžovatele. A to především proto, že k uplynutí zákonné prekluzivní jednoroční lhůty (§ 20 odst. 1 zákona o přestupcích) došlo v nyní projednávaném případě primárně v důsledku procesního postupu správních orgánů, které jej zatížily procesními vadami v intenzitě, mající vliv na zákonnost vydaných meritorních rozhodnutí, pro která také krajský soud rozhodnutí odvolacího správního orgánu následně zrušil.“] Ústavní soud uvedl, že již z těchto slov mohl městský soud dovodit, že Ústavní soud neviděl jako hlavní důvod uplynutí prekluzivní lhůty jednání stěžovatele. Mělo mu proto být zřejmé, že argumentace založená výhradně na obstrukcích stěžovatele nebude postačovat k rozhodnutí v jeho neprospěch. 

Ústavní soud poukázal na to, že prakticky všechny úkony stěžovatele, v nichž městský soud spatřoval obstrukce, byly navíc koncentrovány do období necelých tří měsíců od zahájení přestupkového řízení do prvostupňového rozhodnutí městského úřadu. Uplatňování těchto procesních prostředků mohlo vést k prodloužení řízení o několik týdnů. Osm měsíců mezi podáním odvolání a rozhodnutí o něm však stěžovatel nijak nezavinil. Žádost o odklad vykonatelnosti po rozhodnutí krajského úřadu, který jako jediný úkon poté učinil, je běžným a legitimním postupem před podáním správní žaloby. Jak ve své ústavní stížnosti namítal i stěžovatel, městský soud obecně nedocenil, že přestupkové řízení je řízením o trestním obvinění ve smyslu čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, který stěžovateli garantuje právo na obhajobu. Paleta legitimních možností procesní strategie obhajoby je v takových případech přirozeně široká. Proto by muselo jít o zásadní obstrukce, které reálně blokují rozhodnutí ve věci (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne ze dne 6. 5. 2015 č. j. 1 As 175/2014-47). Městský soud však neodůvodnil, proč podle jeho názoru k uplynutí prekluzivní lhůty došlo právě a jen v důsledku obstrukčního jednání stěžovatele. Zmínil pouze úkony stěžovatele, které učinil na prvním stupni přestupkového řízení. Z odůvodnění však nijak nevyplývá, že by se městský soud vypořádal s délkou odvolacího řízení, která byla podle předchozího zrušovacího nálezu Ústavního soudu hlavní příčinou uplynutí prekluzivní lhůty. 

Ze spisového materiálu Ústavní soud dovodil, že městský soud své rozhodnutí zatížil protiústavností, protože jeho závěry neodpovídají skutkovým zjištěním o jednotlivých úkonech stěžovatele v přestupkovém řízení, která městský soud učinil na základě dodatečného dokazování v rámci odvolacího řízení. Městský soud jednostranně akcentoval obiter dictum předchozího nálezu Ústavního soudu a jeho pohled byl proto příliš zjednodušující. Kvůli tomu nesprávně vyhodnotil význam jednotlivých skutkových okolností pro uplynutí uvedené prekluzivní lhůty. Tou hlavní byla zejména nečinnost krajského úřadu v rámci odvolacího řízení. Z těchto důvodů bylo podle názoru Ústavního soudu počínání městského soudu neslučitelné s právem na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny. 

Ústavní soud závěrem shrnul, že náklady řízení v podobě odměny zástupce lze přiznat i za jeho zastupování v přestupkovém řízení, pokud došlo k zániku odpovědnosti za přestupek v důsledku uplynutí prekluzivní lhůty a podstatným důvodem prekluze byly průtahy na straně správního orgánu, který projednával obvinění z přestupku. Pokud bude prokázáno, že příčinou určité části průtahů skutečně jsou obstrukce obviněného z přestupku (za podmínek uvedených v tomto rozhodnutí), lze si představit přiměřené snížení částky náhrady nákladů řízení v závislosti na poměru části řízení, kterou průtahem zatížil obviněný, vůči částem řízení, které průtahy zatížil správní orgán. Ústavní soud dodal, že nalézací či odvolací soud sice není vázán tou částí nálezu Ústavního soudu, která představuje obiter dictum, může ale učinit argumenty obsažené v obiter dicto součástí svého právního posouzení věci. Nemůže tak ovšem učinit izolovaně a způsobem, kterým by negoval ostatní rozhodné skutkové okolnosti a právní závěry z nich plynoucí. 

Ústavní soud uzavřel, že městský soud svým postupem porušil právo stěžovatele na spravedlivý proces, protože jeho závěr o obstrukčním jednání stěžovatele jako jediném důvodu pro uplynutí prekluzivní lhůty pro odpovědnost za přestupek, z něhož byl obviněn, je v extrémním nesouladu s jeho skutkovými zjištěními. Městský soud nesprávně pracoval se závěry předchozího nálezu Ústavního soudu v této věci, čímž rovněž porušil čl. 36 odst. 1 Listiny. Ústavní soud proto ústavní stížnosti stěžovatele zčásti vyhověl a rozsudek městského soudu zrušil. 

Stěžovatel ústavní stížností napadl i rozsudek obvodního soudu. Protože Ústavní soud ve své činnosti vychází z principu minimalizace zásahů do rozhodovací činnosti obecných soudů, dospěl Ústavní soud k závěru, že pro ochranu základních práv a svobod stěžovatele postačuje zrušit napadený rozsudek městského soudu. Část ústavní stížnosti směřující proti rozsudku obvodního soudu proto Ústavní soud odmítl jako nepřípustnou podle § 75 odst. 1 ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. 

Rozhodnutí zpracovala a zaslala JUDr. Renata Rázková, Ph.D., asistentka soudce Ústavního soudu.