oficiální stránky odborného  právnického časopisu české advokacie • oficiální stránky odborného  právnického časopisu české advokacie  
AK Logo Logo
vítejte!
Právě jste vstoupili na Bulletin advokacie online. Naleznete zde obsah stavovského odborného časopisu Bulletin advokacie i příspěvky exklusivně určené jen pro tento portál.
Top banner Top banner Top banner
CHCETE SI OBJEDNAT?
Zákon o advokacii a stavovské předpisy
Wolters Kluwer
Nesporná řízení I
450 Kč

Archiv BA

Archiv čísel

anketa

Vítáte věcný záměr nového civilního řádu soudního?
PARTNEŘI
SAK ePravo WKCR

Nemajetková újma způsobená průtahy ve správním řízení

autor: JUDr. Jakub Matocha
publikováno: 08.01.2018

V článku se zabývám právem na přiměřenou délku řízení ve vztahu ke správním řízením, kdy relativně spornou otázkou stále zůstává, zda účastníci správních řízení mají právo na projednání věci bez průtahů, obdobně jako účastníci řízení soudního. Uvedená otázka byla identifikována s ohledem na recentní judikaturu vyšších soudů, včetně ESLP, který právo na přiměřenou délku řízení, a tedy i právo na případné zadostiučinění v případě vzniku nemajetkové újmy, přiznává pouze těm správním řízením, která naplní judikaturou vymezená kritéria. V předloženém textu se tak zamýšlím nad důvodností takto vymezeného rozlišování jednotlivých řízení.

Stát odpovídá za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci. Uvedené ustanovení lze nalézt v zákoně č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, na jehož základě se lze domoci za způsobenou újmu odškodnění od státu. S uvedeným zákonem se můžeme v posledních letech setkat zejm. v souvislosti s žádostmi na náhradu nemajetkové újmy způsobené průtahy v řízení, neboť tyto jsou ze své podstaty považovány na nesprávný úřední postup.

V oblasti tzv. průtahů, tj. porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě, existuje množství tuzemské i evropské judikatury, přičemž relativně spornou otázkou stále zůstává, zda mají účastníci právo na projednání věci bez průtahů i ve správním řízení, obdobně jako účastníci řízení soudního.

Následující text se pokusí analyzovat klíčová rozhodnutí Nejvyššího soudu v oblasti práva na přiměřenou délku řízení, která zejména ve vztahu k otázce práva na zadostiučinění za průtahy v řízení striktně diferencuje některá správní řízení a řízení soudní. 

Obecně k právní úpravě 

Ústavní vymezení práva na přiměřenou délku řízení lze nalézt v hlavě páté. Listiny základních práv a svobod[1] (dále jen „Listina“) nazvané Právo na soudní a jinou právní ochranu, konkrétně v čl. 38. Podle odst. 1 tohoto článku nikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci. Příslušnost soudu i soudce stanoví zákon, přičemž odst. 2 tamtéž uvádí, že kaž­dý má právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Veřejnost může být vyloučena jen v případech stanovených zákonem.

Obdobné ústavní východisko lze nalézt taktéž v čl. 6 odst. 1 větě první Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod[2] (dále jen „Úmluva“), podle kterého má každý právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu.

Výše uvedená ústavněprávní východiska, zahrnující rovněž čl. 36 odst. 3 Listiny, podle kterého má každý právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem, jsou následně promítnuta do speciálního zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem (dále jen „OdpŠk“).

Tento zákon blíže vymezuje objektivní odpovědnost státu, které se nelze zprostit, a to za kumulativního splnění tří podmínek:

(i) nezákonné rozhodnutí či nesprávný úřední postup,

(ii) vznik škody či nemajetkové újmy a

(iii) příčinná souvislost mezi body (i) a (ii).[3]

Podle § 13 odst. 1 OdpŠk se za nesprávný úřední postup považuje také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřenélhůtě. Uvedený stav lze charakterizovat jako tzv. nezákonnou nečinnost,[4] která je na rozdíl od právem tolerované a předvídané nečinnosti[5] jevem nežádoucím.

Podle § 31a OdpŠk bez ohledu na to, zda byla nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem způsobena škoda, se poskytuje též přiměřené zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu (odst. 1).[6] Zadostiučinění se poskytne v penězích, jestliže nemajetkovou újmu nebylo možné nahradit jinak a samotné konstatování porušení práva by se nejevilo jako dostačující. Při stanovení výše přiměřeného zadostiučinění se přihlédne k závažnosti vzniklé újmy a k okolnostem, za nichž k nemajetkové újmě došlo (odst. 2).

S využitím recentní judikatury tak lze shrnout, že „právo na projednání věci v přiměřené lhůtě je zakotveno v čl. 6 odst. 1 Úmluvy a v čl. 38 odst. 2 Listiny. Zákonná úprava zadostiučinění za újmu způsobenou nepřiměřenou délkou soudních řízení se po novele provedené zákonem č. 160/2006 Sb. nachází v zákoně č. 82/1998 Sb., zejména v jeho ust. § 13 (shodně v § 22) a v § 31a OdpŠk. Na tuto zákonnou úpravu pak navazuje stanovisko občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, uveřejněné pod č. 58/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek (dále jen Stanovisko), které se podrobněji zabývá mj. posouzením celkové doby řízení, v němž mělo dojít k nesprávnému úřednímu postupu ve smyslu § 13 odst. 1 věty druhé a třetí či § 22 odst. 1 věty druhé a třetí OdpŠk v případě nevydání rozhodnutí v přiměřené lhůtě a výkladem ust. § 31a OdpŠk. Stanovisko je však možné aplikovat pouze na řízení, která spadají pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 38 odst. 2 Listiny.“[7]

Právě poslední větu uvedeného shrnutí legislativních předpokladů, jak jsou vykládány Nejvyšším soudem (dále jen „NS“), lze označit přinejmenším za rozporuplnou, neboť předpokládá, že vybraná správní řízení budou z práva na přiměřenou délku řízení, a tudíž i z případného zadostiučinění za vzniklou újmu, vyloučena. 

Názor Nejvyššího soudu 

Mají účastníci správního řízení právo na projednání věci bez zbytečných průtahů, obdobně jako účastníci řízení soudního? Touto otázkou se NS zabýval v rozsudku ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014, ve kterém se pokusil odpovědět na otázku, zda se i na správní řízení vztahuje čl. 38 odst. 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy a v návaznosti na to, zda jsou

pro posouzení újmy způsobené nepřiměřenou délkou správního (stavebního) řízení aplikovatelné závěry uvedené ve Stanovisku?

V odůvodnění citovaného rozsudku NS vyložil, s odkazem na judikaturu ESLP, že v posuzovaném případě nelze čl. 6 odst. 1 Úmluvy a na něj navazující judikaturu ESLP a judikaturu NS, včetně Stanoviska, na délku posuzovaného řízení aplikovat. Daleko zajímavější než závěr citovaného rozsudku je úvaha soudu, prostřednictvím které k nastíněnému závěru dospěl.

Nejdříve se soud zabýval výkladem čl. 38 Listiny, zda

se vztahuje i na řízení správní. V citovaném rozsudku soud konstatoval, že ust. „čl. 38 Listiny hovoří ve svém prvním odstavci výhradně o řízeních soudních. Druhý odstavec již výslovně nestanoví, zda práva zde upravená se vztahují pouze na soudní řízení anebo i na řízení jiná. Jelikož druhý odstavec navazuje na úpravu prvního odstavce, je nutné dovodit, že i tento odstavec se vztahuje především na řízení soudní. Uvedený závěr lze dovodit i z obsahu tohoto ustanovení, neboť toto ustanovení mj. upravuje právo, aby věc byla projednána veřejně. Veřejnost jednání je znakem odlišujícím řízení před orgánem moci soudní od řízení před ostatními orgány veřejné moci, především před orgánem moci výkonné (…). Pokud soudy nižších stupňů dovodily z čl. 38 odst. 2 Listiny právo žalobkyně na přiměřenou délku správního řízení, je jejich právní posouzení dané otázky nesprávné.

V další části rozhodnutí je již odkazováno na závěry ESLP, ze kterých plyne, že hovoří-li čl. 6 odst. 1 Úmluvy o „projednání soudem“, je nutné tento termín vykládat široce, následkem čehož je za soud považován i orgán, který není soudem podle vnitrostátního práva, pokud tento orgán rozhoduje o občanských právech nebo závazcích účastníka. V obecné rovině tak ESLP připouští aplikaci čl. 6 odst. 1 Úmluvy i na správní řízení, avšak pouze při splnění kritérií aplikovatelnosti dovozených v judikatuře.

Konkrétně musí jít:

(i) o spor o právo nebo závazek, který je opravdový a vážný a jehož rozhodnutí má přímý vliv na existenci, rozsah nebo způsob výkonu daného práva nebo závazku,

(ii) jestliže má toto právo nebo závazek svůj základ ve vnitrostátním právu a

(iii) jestliže je právo nebo závazek, o které se v daném případě jedná, civilní (tj. soukromoprávní) povahy.[8]

V případě kladného posouzení výše uvedených otázek lze aplikovat čl. 6 odst. 1 Úmluvy na (některá) správní řízení, následkem čehož bude aplikovatelné i Stanovisko. Na druhou stranu, nejsou-li uvedené podmínky splněny, pak čl. 6 odst. 1 Úmluvy na dané správní řízení nedopadá, a nelze tak na posouzení přiměřenosti jeho délky a případnou satisfakci při porušení práva na jeho přiměřenou délku aplikovat ani Stanovisko. Pro aplikovatelnost čl. 6 odst. 1 Úmluvy i na správní řízení tedy nestačí slabý vztah předmětného sporu k civilním právům a závazkům stěžovatelů, nýbrž výsledek řízení musí být pro tato práva a závazky určující, jinými slovy, musí se týkat jejich existence, rozsahu nebo podmínek výkonu.[9]

Obdobná argumentace byla rovněž užita v rozsudku NS ze dne 1. 6. 2016, sp. zn. 30 Cdo 2205/2015, ve kterém soud konstatoval, že v případě správního řízení, na které nedopadá čl. 6 odst. 1 Úmluvy, není aplikovatelné ani Stanovisko.„Nelze se tak dovolávat porušení práva na projednání věci v přiměřené lhůtě podle § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, ale do úvahy zde připadá nesprávný úřední postup podle § 13 odst. 1 věty druhé OdpŠk (průtahy spočívající v porušení zákonné lhůty).“ Jinými slovy, na správní řízení tak lze v zásadě aplikovat větu druhou § 13 odst. 1 OdpŠk, následkem čehož jsou postižitelné jednotlivé průtahy v řízení, tedy pokud správní orgán porušil svou povinnost učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě.[10]

Soud následně blíže upřesnil, že veřejnoprávní povaha závazku nepřekáží aplikovatelnosti Stanoviska v rozsahu, v němž bylo o nároku žalobce rozhodováno soudem. V uvedeném rozsahu, tj. v řízení před soudem, tak lze dovozovat odpovědnost rozhodujícího orgánu za nemajetkovou újmu způsobenou nesprávným úředním postupem podle § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, tj. nepřiměřenou délkou řízení.

Z právní věty následně také vyplývá, že skutková samostatnost nároku na odškodnění nemajetkové újmy vzniklé porušením povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě ve správním řízení, které nepodléhá čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a nároků na odškodnění nemajetkové újmy vzniklé porušením práva na přiměřenou délku soudního řízení, proto neumožňuje učinit závěr o jednotě uvedených řízení a posuzovat přiměřenost jejich délky jako celek.[11]

S ohledem na shora uvedené tedy můžeme shrnout, že právo na přiměřenou délku řízení se vztahuje na řízení před soudem a některá správní řízení splňující výše identifikovaná kritéria 

Polemika nad správností závěrů 

S ohledem na uvedené se tedy nabízí otázka, z jakého důvodu je část správních řízení (splňující nastíněná kritéria) významnější a hodna vyšší ochrany před průtahy než správní řízení zbývající, resp. řízení soudní. V této souvislosti se můžeme zamyslet nad argumentací použitou ve výše uvedených citovaných rozhodnutích. 

Výklad čl. 38 odst. 2 Listiny 

NS v rozhodnutí sp. zn. 30 Cdo 344/2014 vyložil znění čl. 38 Listiny ve vztahu ke správnímu řízení tak, že čl. 38 Listiny „hovoří ve svém prvním odstavci výhradně o řízeních soudních. Druhý odstavec již výslovně nestanoví, zda práva zde upravená se vztahují pouze na soudní řízení anebo i na řízení jiná. Jelikož druhý odstavec navazuje na úpravu prvního odstavce, je nutné dovodit, že i tento odstavec se vztahuje především na řízení soudní. Uvedený závěr lze dovodit i z obsahu tohoto ustanovení, neboť toto ustanovení mj. upravuje právo, aby věc byla projednána veřejně. (…) Pokud soudy nižších stupňů dovodily z čl. 38 odst. 2 Listiny právo žalobkyně na přiměřenou délku správního řízení, je jejich právní posouzení dané otázky nesprávné.“

Citované odůvodnění je však dle mého názoru v rozporu s již existující konstantní judikaturou Ústavního soudu, který ve svém nálezu ze dne 4. 7. 2001, sp. zn. II. ÚS 225/01, dospěl k závěru, podle kterého „skutečnost, že správní orgán po dobu více než 9 měsíců neučinil v řízení žádný úkon, jednoznačně dokládá, že nepostupoval tak, aby věc byla vyřízena bez zbytečných průtahů, což zakládá porušení čl. 38 odst. 2 Listiny“.

Ústavní soud v odůvodnění dále rozvedl, že právo stěžovatele na řádný a spravedlivý proces zahrnuje v sobě nejen právo na spravedlivý způsob vedení procesu, ale také právo na to, aby jeho věc byla projednána bez zbytečných průtahů, jak výslovně uvádí čl. 38 odst. 2 Listiny a § 3 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád)“.

Uvedený závěr je taktéž nepřímo potvrzen v usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 3. 2009, sp. zn. III. ÚS 152/08, podle kterého lze „v rozhodovací praxi Ústavního soudu identifikovat dvě základní skupiny případů, týkající se ochrany práva na projednání věci bez zbytečných průtahů (čl. 38 odst. 2 Listiny), resp. práva na projednání věci v přiměřené lhůtě (čl. 6 odst. 1 Úmluvy). Do první z nich lze zařadit případy, ve kterých se domáhal ústavněprávní ochrany účastník soudního či správního řízení, které v době podání jeho ústavní stížnosti probíhalo, ale dosud nebylo ukončeno. Podstatou stížnostního žádání bylo zamezení časovým prodlevám a zájem na brzkém ukončení případu vydáním meritorního rozhodnutí. (…) Do druhé skupiny spadají případy, ve kterých stěžovatel namítl porušení ústavních procesních práv v řízení před orgánem veřejné moci, jež však v době podání ústavní stížnosti již bylo pravomocně ukončeno.“

Tedy, závěry Ústavního soudu, citované i v aktuální judikatuře Ústavního soudu, konstatují porušení práva podle čl. 38 odst. 2 Listiny v souvislosti se správním řízením bez dalšího. Výše uvedené závěry jsou proto zcela v rozporu s předloženým odůvodněním rozhodnutí sp. zn. 30 Cdo 344/2014, podle kterého nelze z čl. 38 odst. 2 Listiny dovodit právo na přiměřenou délku správního řízení.

Bez ohledu na výše uvedené, výklad soudu je v této části citovaného rozhodnutí nedostatečný, když NS provedl pouze výklad systematický a částečně logický. Při zaměření na systematický výklad nelze odhlédnout od skutečnosti, že NS vyložil čl. 38 odst. 2 Listiny pouze s ohledem na znění čl. 38 odst. 1 Listiny, bez zohlednění rubriky dané normy. Při výkladu normy pomocí argumentum a rubrica by tak dle mého názoru mělo být přihlédnuto k zařazení celého čl. 38 Listiny zejména do hlavy páté Listiny, nesoucí název Právo na soudní a jinou právní ochranu, která naznačuje, že v této hlavě není pojednáno pouze o řízení před soudem, ale i jinými orgány.

Uvedená skutečnost je potvrzena také např. v čl. 36 či čl. 37 odst. 2 Listiny, podle kterého každý má právo na právní pomoc v řízení před soudy, jinými státními orgány či orgány veřejné správy, a to od počátku řízení. V souvislosti s nepřiměřenou délkou správního řízení je nutné upozornit zejména na znění čl. 36 odst. 3, podle kterého má každý právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem, čímž je nepřímo naznačena aplikovatelnost ustanovení hlavy páté Listiny právě na správní řízení mj. v souvislosti s nepřiměřeností délky řízení.

Na základě uvedených skutečností jsem tedy osobně toho názoru, že interpretace čl. 38 odst. 2 Listiny provedená výše uvedeným způsobem je ve vztahu ke správním řízením nesprávná. 

Doktrinální výklad a judikatura ESLP 

V rozhodnutí sp. zn. 30 Cdo 344/2014 je konstatováno, že právo na přiměřenou délku správního řízení „nelze jednoznačně dovodit ani z čl. 6 odst. 1 Úmluvy, neboť ten hovoří o ‚projednání soudem‘ a o rozhodnutí o ‚občanských právech nebo závazcích‘“, přičemž však NS uznává, že „z judikatury ESLP plyne závěr, že tento soud termín ‚projednání soudem‘ vykládá široce, a tudíž za soud považuje i orgán, který není soudem podle vnitrostátního práva…“. Z uvedeného dle mého vyplývá, že znění čl. 6 odst. 1 Úmluvy je s ohledem na rozhodnutí ESLP nutné vztáhnout i na řízení před správními orgány. Tomuto závěru nasvědčuje i odůvodnění soudu, který uznává, že právo na přiměřenou délku správního řízení nelze jednoznačně z Úmluvy dovodit, čímž zároveň připouští, že to nelze tím spíše vyloučit.

Pro vlastní aplikovatelnost Úmluvy na správní řízení vychází NS z judikatorních závěrů, podle kterých je „základní zásadou, že pouze průtahy přičitatelné státu mohou vést ke konstatování překročení přiměřené lhůty (Buchholz proti Německu, rozsudek, 6. 5. 1981, č. 7759/77, § 49). […] Podobně jako u všech práv zaručených Úmluvou jde i v případě práva na projednání věci v přiměřené lhůtě o mezinárodněprávní odpovědnost státu jako celku. ESLP proto nezkoumá, která složka moci (soudní, výkonná či zákonodárná) je za průtahy v řízení odpovědná (viz B. proti Rakousku, rozsudek, 28. 3. 1990, č. 11968/86, § 54), a žalovaná vláda proto nemůže argumentovat tak, že odpovědnost státu za průtahy v řízení může založit pouze postup soudů v dané konkrétní věci, nikoli případná pochybení legislativních či exekutivních orgánů (viz Martins Moreira proti Portugalsku, rozsudek, 26. 10. 1988, č. 11371/85, § 60). Konstatování porušení práva na projednání věci v přiměřené lhůtě zpravidla nutně neznamená, že jsou to právě soudní orgány, které pochybily (srov. Finger proti Bulharsku, rozsudek, 10. 5. 2011, č. 37346/05, § 96).“[12]

Z výše citovaných závěrů ESLP tedy vyplývá, že přiměřenost délky řízení, ať již soudního, či správního, je nutné vnímat komplexně. Délka přiměřenosti řízení je primární odpovědností státu a týká se jakéhokoli řízení organizovaného státem, neboť dopad na potenciální poškozené je vždy stejný – vznik nemajetkové újmy pramenící z nepřiměřené délky řízení, po jehož trvání jsou poškození drženi v pocitu nejistoty ohledně jejich práv. Pokud by měly být subjekty ve správním řízení znevýhodněny povahou řízení, je namístě odpovědět na otázku, čím

se správní řízení, např. značně se dotýkající majetkové sféry subjektu, liší od soudního řízení např. s „bagatelním předmětem“. Pokud by účastníku správního řízení mělo být odepřeno právo na přiměřenou délku řízení, jednalo by se o zkrácení na právech v porovnání s účastníkem řízení soudního. Osobně nepociťuji rozdíl mezi přiměřenou délkou řízení správního či soudního, neboť v obou případech jde o „záležitost“ státu, který za toto nese odpovědnost, např. i v podobě náhrady nemajetkové újmy v důsledku nesprávného úředního postupu.

Rozlišování typů řízení včetně vnitřního diferencování správního řízení, ačkoli v souladu s komentářovou literaturou či doktrinálním přístupem, je proto v protikladu se smyslem právní úpravy v této oblasti, neboť především výše uvedené třetí kritérium [Je právo nebo závazek, o které se v daném případě jedná, civilní (tj. soukromoprávní) povahy?] neopodstatněně vylučuje z práva na přiměřenou délku řízení značnou část správních řízení, jakkoli svou závažností pro poškozené významných, či v mnoha případech významnějších než řízení soudní. Jako příklad lze uvést např. správní řízení týkající se (ne)udělení veřejnoprávního oprávnění nezbytného pro výkon podnikatelské činnosti, které může mít závažný dopad do hospodářských výsledků podnikatele, a naopak soudní řízení o zaplacení, jehož předmětem bude částka pro strany sporu z hlediska jejich ročních obratů zanedbatelná.

S výše uvedeným souvisí taktéž automatické odmítnutí principů a mechanismů uvedených ve Stanovisku na správní řízení, a to s odkazem na konstatování, „jelikož z tohoto ustanovení (pozn. čl. 6 odst. 1 Úmluvy) vychází rovněž Stanovisko, je nutné v takovém případě veškeré závěry ve Stanovisku vyjádřené aplikovat i na správní řízení, jež čl. 6 odst. 1 Úmluvy podléhají. […] Pokud čl. 6 odst. 1 Úmluvy na správní řízení nedopadá, nelze na posouzení přiměřenosti jeho délky a případnou satisfakci při porušení práva na jeho přiměřenou délku aplikovat ani Stanovisko.“

Kritéria prezentovaná ve Stanovisku, zejména přiměřenost délky řízení, složitost případu, chování poškozeného, postup příslušných orgánů či význam předmětu řízení pro poškozeného, jsou aspekty plně aplikovatelné na posouzení přiměřenosti délky jakéhokoli správního řízení, a to bez ohledu na jeho soukromoprávní či veřejnoprávní povahu. Jinými slovy, délka řízení a případná nepřiměřenost délky trvání jakéhokoli řízení je objektivním stavem, který je nutné posoudit individuálně.

S ohledem na uvedené tak lze k uvedenému posouzení např. přiměřenosti délky řízení bez dalšího použít právě Stanovisko, které se svým charakterem zdá být „univerzální“, a není tak potřeba jeho automatického odmítnutí, popř. odmítnutí všech jeho závěrů pouze při neaplikovatelnosti Úmluvy. 

V této souvislosti je nutné rovněž zdůraznit, že správní řízení nejsou Stanoviskem jakkoli z jeho aplikovatelnosti vyloučena, z čehož lze vyvodit historický záměr NS posuzovat přiměřenou délku řízení ve vztahu ke všem řízením v České republice, a nikoli pouze k těm, která jsou vymezena na základě kritérií stanovených v komentářové literatuře.  

Komplikované posouzení povahy předmětu řízení 

Na základě kritérií vymezených ESLP lze zejména třetí kritérium [právo nebo závazek, o které se v daném případě jedná, civilní (tj. soukromoprávní) povahy] považovat za velmi sporné a obtížné k posouzení, což může vést k právní nejistotě dotčených subjektů.

Komentářová literatura u civilní povahy práv či závazků rozlišuje mezi jejich pozitivním a negativním vymezením. K tzv. pozitivnímu vymezení je konstatováno, že pojem „civilní práva a závazky“ nemůže být vykládán pouze s poukazem na právní řád žalovaného státu; je třeba ho vykládat autonomně, neboť každé jiné řešení by mohlo vést k důsledkům neslučitelným s předmětem a účelem Úmluvy.[13] To nicméně neznamená, že by právo dotčeného státu bylo v tomto ohledu zcela bez významu. Otázku, zda na nějaké právo má být pohlíženo jako na „civilní“ ve smyslu, jaký má tento výraz v Úmluvě, je nutné zodpovědět s poukazem na hmotný obsah a účinky takového práva – nikoli na jeho právní kvalifikaci – ve vnitrostátním právním řádu.[14]

Nezáleží proto ani na povaze práva, podle kterého má být daný spor rozhodnut (může jít o předpis práva občanského, obchodního, správního atd.), ani na povaze orgánu v dané věci příslušného (obecný soud, správní orgán atd.).[15] V případě sporu mezi jednotlivcem a orgánem veřejné moci je tudíž nerozhodné, zda tento orgán zde vystupuje jako soukromá osoba nebo v pozici „suveréna“.[16]

Čl. 6 EÚLP se tedy může také vztahovat na různá administrativní řízení, řízení týkající se výkonu odborné činnosti, svobodné profese, řízení v oblasti sociálního zabezpečení apod. ESLP zejména aplikuje kritérium, podle kterého mají majetková práva zpravidla povahu civilní ve smyslu čl. 6 Úmluvy.[17]

Podle ustálené judikatury tak právo na odškodnění vůči státu je třeba považovat za povahou civilní, i když by vycházelo z oblasti veřejného práva.[18] To může vést někdy k poněkud paradoxním důsledkům. Kupř. ve věci Herbst proti Německu se stěžovatel, jenž neuspěl u dvou státních zkoušek na univerzitě, domáhal u soudu jednak přezkoumání obou zkoušek, jednak odškodnění za psychickou újmu, kterou utrpěl. U prvního řízení ESLP konstatoval, že takové typy řízení pod čl. 6 EÚLP nespadají, ovšem na druhé řízení se již toto ustanovení vztahuje, neboť jeho předmětem je odškodnění v penězích, a dotýká se tudíž majetkové sféry stěžovatele. Skutečnost, že jde svým způsobem o doplňkové řízení k řízení hlavnímu, které podle ESLP pod čl. 6 EÚLP subsumovat nelze, zde nebyla na překážku.

Za civilní ve smyslu čl. 6 EÚLP bude zpravidla namístě považovat spory mezi soukromými osobami, stejně jako spory týkající se přímo majetkových práv nebo mající alespoň přímý dopad do majetkové sféry stěžovatele, byť by šlo o spory mezi soukromou osobou a nositelem veřejné moci. ESLP se dokonce vyslovil v tom smyslu, že jestliže stát přiznává určitá práva, kterých se lze domáhat u soudu, mohou být tato práva považována v zásadě za civilní práva ve smyslu čl. 6 odst. 1.[19], [20]

Při tzv. negativním vymezení literatura uvádí již ESLP judikované případy, které ESLP ponechává stranou působnosti čl. 6 EÚLP, přičemž tento postoj v zásadě odůvodňuje jejich veřejnoprávní povahou, která (na rozdíl od jiných oblastí) převáží případně i nad přítomností majetkového prvku. Zmínit tak lze např. daně, politická práva, vstup a pobyt osob cizí příslušnosti na území státu či další.[21]

S ohledem na uvedené lze dospět k závěru, že toliko veřejné právo může být za jistých okolností, zejména v kontextu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, chápáno jako právo soukromé, a bude tak záležet na detailním rozboru předmětných sporů, jakého charakteru ve smyslu judikatury ESLP právo je, což bude zároveň klást extrémní nároky na posuzující soud. 

Závěr 

Ve výše předloženém článku byla nastíněna problematika porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě (tzv. průtahů), v jehož důsledku vzniká účastníkovi řízení právo na zadostiučinění. Analyzovanou otázkou bylo, zda se právo na projednání věci v přiměřené lhůtě vztahuje, a popř. za jakých podmínek, i na účastníka správního řízení obdobně jako na účastníka řízení soudního. Představeny byly významné závěry Nejvyššího soudu, který v citovaných rozhodnutích vycházel toliko z judikatury ESLP, jež jednotlivá správní řízení s využitím nastavených kritérií vnitřně diferencuje dle jejich povahy. Výsledkem aplikace citovaných závěrů ESLP je tedy rozlišení:

(i) správních řízení, na která jsou aplikovatelná ust. čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a následně tedy i Stanovisko, v důsledku čehož mají účastníci těchto řízení nárok na projednání věci v přiměřené lhůtě a

(ii) řízení, která pod výše uvedená ustanovení podřaditelná nejsou.

S uvedenými závěry, kdy značná část správních řízení je vyloučena z práva na přiměřenou délku řízení, a od toho se odvíjejícího nároku na náhradu nemajetkové újmy, se neztotožňuji z důvodů shora uvedených.

Konkrétně se jedná o nesprávný a nedostatečný výklad čl. 38 odst. 2 Listiny, který nelze vztahovat toliko na řízení soudní, nýbrž právě i na správní řízení, následkem čehož je právo na přiměřenou délku řízení, včetně řízení správního, nutné posuzovat jako právo ústavní. Mezi další výtky patří skutečnost, kdy se dosavadní rozhodovací praxe NS opírá z velké části o judikaturní závěry ESLP, přičemž v této souvislosti nelze odhlédnout od skutečnosti, kdy právě rozhodnutí ESLP připouští, že za průtahy v řízení může být odpovědná kromě moci soudní rovněž moc výkonná či zákonodárná. Rovněž považuji za nesprávné odmítnutí principů a mechanismů uvedených ve Stanovisku a priori na správní řízení, neboť mnohé aspekty zde uvedené, jako např. přiměřenost délky řízení, složitost případu, význam předmětu řízení pro poškozeného atd., jsou aspekty plně aplikovatelné na posouzení přiměřenosti délky jakéhokoli správního řízení, nadto za situace, kdy správní řízení nejsou Stanoviskem z jeho aplikovatelnosti vyloučena. Problematické se taktéž jeví v posuzované věci rozlišování soukromoprávní povahy práva či závazku, kdy podle ESLP nezáleží ani na povaze práva, podle kterého má být daný spor rozhodnut, ani na povaze orgánu v dané věci příslušného (obecný soud, správní orgán atd.), přičemž je taktéž nerozhodné, zda tento orgán zde vystupuje jako soukromá osoba nebo v pozici suveréna.

S ohledem na výše uvedené jsem tedy přesvědčen, že délka přiměřenosti řízení je primární odpovědností státu a týká se jakéhokoli řízení organizovaného státem, neboť dopad na potenciální poškozené je, kromě např. značné majetkové újmy, vždy stejný – vznik nemajetkové újmy pramenící z nepřiměřené délky řízení, po jehož trvání jsou poškození drženi v pocitu nejistoty ohledně svých práv. Domnívám se tedy, že odpověď na otázku prostupující předloženým textem, vztahující se k právu na přiměřenou délku řízení i ve vztahu ke správním řízením, by měla být pozitivní.



[1] Ústavní zákon č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje Listina základních práv a svobod jako ústavní zákon Federálního shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky.

[2] Sdělení federálního Ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb., o sjednání Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a Protokolů na tuto Úmluvu navazujících.

[3] Blíže P. Vojtek: Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci, Komentář, 3. vydání, C. H. Beck, Praha 2012, § 5.

[4] Srov. např. S. Skulová: K ochraně před nečinností v novém správním řádu a jejím širším souvislostem, in S. Kadečka, D. Marek (eds.): Nový správní řád v praxi krajských úřadů, Aleš Čeněk, Plzeň 2007, str. 124.

[5] K. Frumarová: Ochrana před nečinností veřejné správy, Leges, Praha 2012, str. 36.

[6] Srov. čl. 36 odst. 3 Listiny.

[7] Rozsudek NS ze dne 1. 6. 2016, sp. zn. 30 Cdo 2205/2015.

[8] Srov. J. Kmec, D. Kosař, J. Kratochvíl, M. Bobek: Evropská úmluva o lidských právech, komentář, C. H. Beck, Praha 2012, str. 585.

[9] Srov. Le Compte, Van Leuven a De Meyere proti Belgii, rozsudek ze dne 23. 6. 1981, stížnosti č. 6878/75 a 7238/75, nebo Krosta proti Polsku, rozsudek ze dne 2. 2. 2010, stížnost č. 36137/04.

[10] Rozsudek NS sp. zn. 30 Cdo 344/2014.

[11] Rozsudek NS ze dne 1 6. 2016, sp. zn. 30 Cdo 2205/2015.

[12] J. Kmec, D. Kosař, J. Kratochvíl, M. Bobek, op. cit. sub 8, str. 710 a násl.

[13] Srov. König proti Německu, rozsudek pléna, 28. 6. 1978, č. 6232/73, § 88.

[14] Tamtéž, § 89.

[15] Tamtéž, § 94.

[16] König proti Německu, rozsudek pléna, 28. 6. 1978, č. 6232/73, § 90.

[17] Viz např. König, § 86-96; Benthem proti Nizozemsku, rozsudek pléna, 23. 10. 1985, č. 8848/80, § 32-35; Éditions Périscope proti Francii, rozsudek, 26. 3. 1992, č. 11760/85, § 40.

[18] Viz Georgiadis proti Řecku, rozsudek, 29. 5. 1997, č. 21522/93, § 35; Werner proti Rakousku, rozsudek, 24. 11. 1997, č. 21835/93, § 38.

[19] Kök proti Turecku, rozsudek, 19. 10. 2006, č. 1855/02, § 36; viz též Oršuš a další proti Chorvatsku, rozsudek velkého senátu, 16. 3. 2010, č. 15766/03, § 105-107.

[20] J. Kmec, D. Kosař, J. Kratochvíl, M. Bobek, op. cit. sub 8, str. 590 a násl.

[21] Tamtéž, str. 593 a násl.