Nejvyšší správní soud: K odůvodnění správních a soudních rozhodnutí
publikováno: 30.11.2018
Úkolem správních soudů není zajišťovat účastníkům vždy a po všech stránkách bezvadná správní rozhodnutí, nýbrž ochránit je před hmotněprávními pochybeními správních orgánů a před takovými vadami správního řízení, které by ve svém důsledku mohly mít vliv na hmotněprávní postavení účastníků. Na jedné straně je pravda, že jakékoli písemně vyhotovené rozhodnutí veřejné moci – ať moci výkonné, nebo moci soudní, ať v prvním stupni, nebo v nejvyšší instanci – by mělo splňovat stejná základní kritéria srozumitelnosti, přehlednosti, určitosti a vykonatelnosti. Na druhé straně nelze realisticky očekávat, že rozhodnutí zejména správního orgánu prvního stupně, leckdy vypracované úředníkem, který ani nemá právní vzdělání (a případně vůbec vysokoškolské vzdělání), bude svou podobou, formální úrovní a obsahovou pečlivostí srovnatelné s rozhodnutím nejvyšší soudní instance, na jehož koncipování se obvykle podílí několik právně vzdělaných osob. Zejména vysoké soudy tíhnou k tomu obohacovat své poměrně jednoduché právní závěry o obšírné exkursy teoretického charakteru, které ani nemusejí být pro věc vždy potřebné, ale vždy činí četbu obtížnější – stejně jako četná slova cizího (nejčastěji latinského) původu či cizojazyčné pojmy převzaté přímo z originálu, jimiž vysoké soudy rády dávají na odiv svou vzdělanost.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2018, č. j. 10 As 211/2017-47
Z odůvodnění:
Městský úřad vydal jako speciální stavební úřad dne 29. 7. 2014 dodatečné povolení změny stavby. Žalovaný svým rozhodnutím ze dne 29. 5. 2015 zamítl odvolání žalobkyně proti rozhodnutí městského úřadu a zároveň toto rozhodnutí potvrdil.
Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu, kterou Krajský soud v Praze zamítl rozsudkem ze dne 27 6. 2017. Podle krajského soudu stavební úřad nepochybil tím, že umožnil stavebníkovi předkládat doklady v dodatečných lhůtách, místo aby na prodlení stavebníka reagoval zastavením řízení. Rovněž je běžným postupem, že stavební úřad při splnění zákonných podmínek dodatečně povolí stavbu, pokud o to stavebník požádal v reakci na zahájení řízení o odstranění stavby (postavené v rozporu se stavebním povolením). Nevadí ani to, že stavební úřad upustil od ústního jednání a od místního ohledání po zásadním doplnění projektové dokumentace, pokud je zřejmé, že ústní jednání i místní ohledání již dříve proběhlo, stavebnímu úřadu byly poměry v místě známy a účastníci měli možnost se k věci vyjádřit.
Je pravda, že již stavební úřad měl po doplnění projektové dokumentace sám požádat dotčené orgány o nová vyjádření a závazná stanoviska; jestliže to však neučinil, mohl tuto vadu napravit žalovaný v odvolacím řízení, což se také stalo.
Ačkoli správní orgány neuvedly, s jakým zněním stavebního zákona pracují, nejde o vadu, která by mohla přivodit nezákonnost napadeného rozhodnutí; ostatně časová působnost stavebního zákona je jasně dána přechodným ustanovením čl. XVIII novely publikované pod č. 350/2012 Sb. Správní orgány reagovaly na všechny námitky žalobkyně, byť ne vždy přehledně, protože dílčí závěry jsou obsaženy na různých místech vnitřně nestrukturovaného odůvodnění.
Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Krajský soud sice připustil, že správní rozhodnutí obou stupňů jsou poměrně nepřehledná, neprofesionálně zpracovaná a místy i obtížně srozumitelná, přesto v tom však nespatřoval nezákonnost. Spravedlnost však nemá být jen fakticky poskytována, ale také má být patrné, že je poskytována. Ostatně smyslem správního soudnictví je ochrana práva účastníků správního řízení na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
Krajskému soudu nevadilo ani to, že v důsledku nových (revidovaných) vyjádření a závazných stanovisek dotčených orgánů, která byla opatřena až v odvolacím řízení, byla stěžovatelka připravena o instanci. Krajský soud se v souvislosti s neprovedeným ústním jednáním před stavebním úřadem nevypořádal ani s rozsudkem NSS ze dne 28. 5. 2014, č. j. 1 As 50/2014-76, č. 3084/2014 Sb. NSS. Krajský soud si podle stěžovatelky uvědomoval, že prakticky všechny její námitky jsou důvodné, nesprávně však posoudil intenzitu pochybení správních orgánů. Tato pochybení, třebas v jednotlivostech „jen“ necitlivá a nepřátelská, zakládají ve svém uceleném souboru nepřezkoumatelnost a nesrozumitelnost rozhodnutí žalovaného.
Není namístě, aby krajský soud k takovému rozhodnutí podával omluvná doplňující vysvětlení.
Z judikatury NSS není znám jeho vlastní rozsudek, který by se vyznačoval těmito vadami
(jak je pojmenoval krajský soud):
– reakce na odvolací námitky je shrnuta v podstatě do jednoho odstavce, který je rozprostřen bez přerušení takřka na celých jedenáct stran;
– zcela chybí jakýkoli strukturovaný souhrn předchozího správního řízení či skutkového stavu;
– rozhodnutí neuvádí výslovně, podle jakého znění právního předpisu postupuje;
– reakce na určitou otázku se v rozhodnutí obtížněji hledá;
– podmínka uložená ve výroku rozhodnutí je zčásti nepřesná.
Kasační stížnost není důvodná.
NSS souhlasí s krajským soudem v tom, že ne každá nedokonalost či vada správního rozhodnutí (zde zejména odbytá grafická podoba rozhodnutí, obsahová nepřehlednost a formulační nepřesnost) má vést k jeho zrušení. Nezákonnost je totiž pojmem užším než vada. Krajský soud důvodně pokáral správní orgány za to, jak neprofesionálně zpracovaly svá rozhodnutí; pouhý tento fakt – totiž že správní orgány si měly dát se svými rozhodnutími větší práci – však nic nevypovídá o věcné správnosti nebo alespoň věcné dostatečnosti přezkoumávaných rozhodnutí. I kdyby se (teoreticky) tyto vady staly důvodem zrušení rozhodnutí, vedlo by to v dalším řízení jen k tomu, že rozhodnutí by byla zpracována přehledněji, srozumitelněji a pečlivěji; věcně by však vyznívala stejně. Není tedy zřejmé, jak by tímto postupem bylo ochráněno stěžovatelčino právo na spravedlivý proces. Úkolem správních soudů není zajišťovat účastníkům vždy a po všech stránkách bezvadná správní rozhodnutí, nýbrž ochránit je před hmotněprávními pochybeními správních orgánů a před takovými vadami správního řízení, které ve svém důsledku mohly mít vliv na hmotněprávní postavení účastníků. Takové vady ale v žalobě vytýkány nebyly.
Srovnání napadených správních rozhodnutí s rozsudky NSS, jak je stěžovatelka provádí v kasační stížnosti, považuje soud za neobvyklé. Na jedné straně je pravda, že jakékoli písemně vyhotovené rozhodnutí veřejné moci – ať moci výkonné, nebo moci soudní, ať v prvním stupni, nebo v nejvyšší instanci – by mělo splňovat stejná základní kritéria srozumitelnosti, přehlednosti, určitosti a vykonatelnosti. Na druhé straně nelze realisticky očekávat, že rozhodnutí zejména správního orgánu prvního stupně, leckdy vypracované úředníkem, který ani nemá právní vzdělání (a případně vůbec vysokoškolské vzdělání), bude svou podobou, formální úrovní a obsahovou pečlivostí srovnatelné s rozhodnutím nejvyšší soudní instance, na jehož koncipování se obvykle podílí několik právně vzdělaných osob.
Přesto je třeba polemizovat se stěžovatelčiným „seznamem vad“, které by sám NSS podle ní ve svých rozhodnutích nepřipustil (ačkoli u správních rozhodnutí je ochoten je tolerovat). Soudu je z jeho činnosti známa řada rozhodnutí nejen jeho vlastních, ale i rozhodnutí krajských soudů rozhodujících ve správním soudnictví, obecných soudů včetně Nejvyššího soudu, a konečně i Ústavního soudu, která se dopouštějí právě takových vad – nebo vad typově podobných, které brání porozumění stejnou měrou.
Je politováníhodnou praxí, zejména v rekapitulačních částech soudních rozhodnutí, že text není vnitřně strukturován a celé stránky plynou v jediném odstavci. Obvyklé v soudních rozhodnutích vysokých soudů je nikoli to, že chybí souhrn předchozího řízení či skutkového stavu, ale vada zrcadlově obrácená: informace o tom, co vše se v řízení odehrálo a co vše se zjistilo, se do omrzení opakují se všemi podrobnostmi – ačkoli účastníkům jsou tyto skutečnosti známy a už několikrát o nich četli v rozhodnutí soudů nižších stupňů. Zcela typické je, že soudy neuvádějí, podle jakého znění právního předpisu postupují: věc se zpravidla odbývá nicneříkající formulkou ve znění pozdějších předpisů či v rozhodném znění. Časté je i to, že odpověď na určitou otázku se v rozhodnutí složitěji hledá, a to – s jistou nadsázkou řečeno – tím obtížněji, čím vyšší je soudní instance. Zejména vysoké soudy tíhnou k tomu obohacovat své poměrně jednoduché právní závěry o obšírné exkursy teoretického charakteru, které ani nemusejí být pro věc vždy potřebné, ale vždy činí četbu obtížnější – stejně jako četná slova cizího (nejčastěji latinského) původu či cizojazyčné pojmy převzaté přímo z originálu, jimiž vysoké soudy rády dávají na odiv svou vzdělanost.
V rozporu se stěžovatelčiným přesvědčením soud zdůrazňuje, že tento typ vad (ač se vypracovávání takových rozhodnutí příčí vlastnímu smyslu justice, tj. poznat, co je po právu, a vysvětlit to stranám tak, aby to i ony pochopily a respektovaly) nevede (alespoň to soudu není známo) k rušení soudních rozhodnutí, která jsou takovými vadami postižena. Tím méně to může být důvodem pro zrušení rozhodnutí správního orgánu, na nějž jistě nelze klást větší požadavky než na texty vypracovávané kvalifikovanými soudními osobami.
NSS proto zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou podle § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s.
Komentář:
Ústavní stížnost proti citovanému rozsudku byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2018, sp. zn. II. ÚS 2330/18, jako zjevně neopodstatněná. Z části „Přesvědčivost“ principů dobré správy se podává: „Písemné odůvodnění rozhodnutí úřadu je přehledné, srozumitelné a jednoznačné.“ Nejvyšší správní soud naopak vyslal citovaným rozsudkem jasný signál, že jeho judikatura ve vztahu k požadavkům na kvalitu správních rozhodnutí se ubírá opačným směrem.
Rozhodnutí zpracoval a opatřil komentářem JUDr. PhDr. STANISLAV BALÍK, advokát v Praze.