oficiální stránky odborného  právnického časopisu české advokacie • oficiální stránky odborného  právnického časopisu české advokacie  
AK Logo Logo
vítejte!
Právě jste vstoupili na Bulletin advokacie online. Naleznete zde obsah stavovského odborného časopisu Bulletin advokacie i příspěvky exklusivně určené jen pro tento portál.
Top banner Top banner Top banner
CHCETE SI OBJEDNAT?
Zákon o advokacii a stavovské předpisy
Wolters Kluwer
Nesporná řízení I
450 Kč
natuzzi sale

Archiv BA

Archiv čísel

anketa

Vítáte věcný záměr nového civilního řádu soudního?
PARTNEŘI
SAK ePravo WKCR

K poskytování informací o platu zaměstnanců (ústavně konformní výklad § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím)

publikováno: 15.11.2017

Nález Ústavního soudu ze dne 17. 10. 2017 sp. zn. IV. ÚS 1378/16.

Z článku 17 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, stejně jako z článku 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, zaručujících svobodu projevu, plyne i právo na informace ve veřejném zájmu, jež mohou zahrnovat i osobní údaje jednotlivců, týkající se jejich odměn za práci.  

Právo na informace ve veřejném zájmu není absolutní; pokud jeho výkon zasahuje do práva na ochranu soukromého života, chráněného článkem 10 Listiny a článkem 8 Úmluvy, je nutno v každém jednotlivém případě všechna tato práva poměřovat, a zajistit mezi nimi spravedlivou rovnováhu, neboť jde o práva rovnocenná. Takovou povinnost mají i všechny subjekty aplikující relevantní právní úpravu, obsaženou v zákoně o svobodném přístupu k informacím, tj. osoby poskytující informaci, správní orgány a soudy v systému správního soudnictví. 

Žádným zákonem nelze abstraktně vyloučit ochranu základních práv a svobod, zaručenou ústavním pořádkem. V každém jednotlivém případě střetu ústavně zaručených práv musejí soudy a jiné orgány veřejné moci zvážit význam a intenzitu dotčených práv.

Povinná osoba může odmítnout poskytnout žadateli informace o platu a odměnách zaměstnance, vyžádané na základě ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, pokud nejsou splněny všechny tyto podmínky: a) účelem vyžádání informace je přispět k diskusi o věcech veřejného zájmu; b) informace samotná se týká veřejného zájmu; c) žadatel o informaci plní úkoly či poslání dozoru veřejnosti či roli tzv. „společenského hlídacího psa“; d) informace existuje a je dostupná. 

Nejsou-li všechny tyto podmínky splněny, potom odmítnutí poskytnout žadateli informaci o platu a odměnách zaměstnance není porušením povinnosti státních orgánů a orgánů územní samosprávy poskytovat přiměřeným způsobem informace o své činnosti, vyplývající z článku 17 odst. 5 Listiny. 

V situaci dvojího (či vícerého) možného výkladu aplikovaného ustanovení právního předpisu preferuje Ústavní soud požadavek ústavně konformního výkladu právního předpisu před jeho zrušením. 

Z odůvodnění:

Ve společné ústavní stížnosti stěžovatelé navrhli, aby Ústavní soud nálezem

a) vyslovil, že statutární město (dále též „účastník řízení“) přípisem ze dne 26. 2. 2016 zasáhlo do ústavně zaručených práv stěžovatelů na ochranu soukromí, důstojnosti a rovného zacházení, garantovaných čl. 1, čl. 3 odst. 1, čl. 4 odst. 1 a 4, a čl. 10 odst. 1 až 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“); k zásahu mělo dojít tím, že účastník řízení poskytl osobní informace o platech a odměnách stěžovatelů spolku P. (dále též „spolek“ nebo „žadatel“), na základě jeho žádosti ze dne 1. 6. 2015 podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“),

b) zakázal účastníku řízení pokračovat v zásazích do výše uvedených práv stěžovatelů formou poskytování adresných osobních údajů o platech a odměnách stěžovatelů. 

Spolu s ústavní stížností stěžovatelé navrhli, aby Ústavní soud zrušil ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím pro rozpor s výše uvedenými články Listiny. 

Z ústavní stížnosti a shromážděných podkladů Ústavní soud zjistil, že stěžovatelé jsou, případně v průběhu roku 2014 byli, vedoucími zaměstnanci účastníka řízení. Dne 1. 6. 2015 byla účastníku řízení doručena žádost spolku P., podaná na základě zákona o svobodném přístupu k informacím, o poskytnutí informace o platech a odměnách nejvýše postavených úředníků za rok 2014 (odděleně plat a odměna u každé osoby). 

Z webových stránek žadatele Ústavní soud zjistil, že s totožnou žádostí se žadatel obrátil na 227 obcí a též na blíže nespecifikovaný počet dalších povinných subjektů (krajů, ministerstev a organizačních složek státu) v rámci celé České republiky, v důsledku čehož požadoval adresné platové informace o řádově tisících zaměstnanců. 

Účastník řízení poskytl žadateli požadované informace zpočátku v anonymizované podobě, tj. v podobě konkrétních částek, avšak bez uvedení jmen dotčených zaměstnanců a dále průměrné částky dle jednotlivých kategorií zaměstnanců. Tento způsob poskytnutí považoval pro tzv. „kontrolu nakládání s veřejnými prostředky“ za dostačující a adekvátní, poskytující dostatečný přehled o výši finančních prostředků vynakládaných na platy zaměstnanců, a zároveň nezasahující do práv zaměstnanců na ochranu soukromí, rovného zacházení a důstojnosti. Informace, ze kterých by bylo možno vyvodit totožnost příslušných zaměstnanců (tj. jejich jména a funkce), poskytnout odmítl. 

Na základě opakovaných odvolání žadatele účastník řízení žadateli přípisem ze dne 26. 2. 2016 poskytl požadované informace včetně uvedení jmen a funkcí jednotlivých dotčených zaměstnanců, a to přesto, že stěžovatelé vyjádřili společným dopisem, doručeným dne 8. 2. 2016, výslovný nesouhlas s poskytnutím předmětných osobních údajů, vedoucích k jejich identifikaci. Poskytnutí předmětných osobních údajů oznámil účastník řízení dotčeným zaměstnancům dopisem ze dne 3. 3. 2016. 

Dopisem ze dne 29. 3. 2016 žadatel vyzval účastníka řízení, aby na základě § 5 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím zveřejnil informace o platech stěžovatelů v adresné podobě na svých webových stránkách, s tím, že v opačném případě se bude tohoto zveřejnění domáhat soudní cestou. 

Stěžovatelé v ústavní stížnosti tvrdili, že postupem účastníka řízení bylo neproporcionálním, neadekvátním a zbytečným způsobem zasaženo do jejich základních práv na ochranu soukromí, důstojnosti a rovného zacházení, zaručených Listinou, a to čl. 1, čl. 3 odst. 1, čl. 4 odst. 1 a 4, čl. 10 odst. 1, 2 a 3 Listiny.  Dle názoru stěžovatelů ústavní stížnost svým významem podstatně přesahuje jejich vlastní zájmy, neboť problematika poskytování informací o platech zaměstnanců se dotýká cca 1 000 000 zaměstnanců v České republice. Z toho důvodu požádali, aby Ústavní soud postupoval dle § 75 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o Ústavním soudu“), a ústavní stížnost projednal i za situace, kdy nebyly vyčerpány všechny procesní prostředky, které jim zákon k ochraně jejich práva poskytuje, což odůvodnili tvrzením, že s ohledem na již konstantní judikaturu v rámci správního soudnictví jsou procesní prostředky nápravy tvrzeného zásahu do základních práv poskytované ve správním soudnictví zjevně neefektivní.

Ústavní soud mimo jiné poukázal na nález ze dne 9. 2. 1998 sp. zn. IV. ÚS 154/97 (N 17/10 SbNU 113), ve kterém Ústavní soud uvedl, „... že při střetu základního politického práva na informace a jejich šíření s právem na ochranu osobnosti a soukromého života, tedy základních práv, která stojí na stejné úrovni, bude vždy věcí nezávislých soudů, aby s přihlédnutím k okolnostem každého jednotlivého případu pečlivě zvážily, zda jednomu právu nebyla nedůvodně dána přednost před právem druhým. Tak to ostatně stanoví i čl. 4 odst. 4 Listiny, když ukládá orgánům aplikujícím právo, aby při této aplikaci šetřily podstatu a smysl základních práv...“ 

V rámci vlastního posouzení podané ústavní stížnosti se Ústavní soud zaměřil nejprve na posouzení ústavně konformní vyložitelnosti ustanovení 8a zákona o svobodném přístupu k informacím, resp. k návrhu na jeho zrušení, neboť posouzení ústavnosti ustanovení zákona nebo jiného právního předpisu aplikovaného ve věci, která je předmětem ústavní stížnosti, je standardním krokem v rozhodování o její opodstatněnosti. 

Ústavní soud dovodil, že stěžovatelé navrhli zrušit ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím pro rozpor s jimi výše uvedenými články Listiny, a tudíž jsou zřejmě toho názoru, že toto ustanovení není ústavně konformně vyložitelné a aplikovatelné. 

Ústavní soud připomněl, že v situaci dvojího (či vícerého) možného výkladu aplikovaného ustanovení právního předpisu preferuje požadavek ústavně konformního výkladu před jeho zrušením. 

Ústavní soud v projednávaném případě neshledal problém ve výkladu pojmů, obsažených v ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, jako např. „veřejné prostředky“ či „příjemce veřejných prostředků.“ Dané ustanovení je natolik obecné, že nevylučuje, aby za veřejné prostředky byly považovány i finanční prostředky určené na výplatu odměn za práci zaměstnanců povinných subjektů. 

Ústavní soud konstatoval, že těžiště problému spočívá v posouzení, zda při poskytování informací podle ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím musejí povinné osoby brát ohledy na skutečnost, že některé z jimi poskytovaných informací jsou soukromé a tudíž chráněny relevantními články Listiny a Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), a zda proto povinné osoby musejí přihlédnout i k ústavně chráněnému základnímu právu dotčených zaměstnanců na ochranu soukromí. 

Z judikatury a právní úpravy uvedené v tomto nálezu Ústavní soud dovodil, že při jakémkoliv zveřejňování osobních dat je vždy třeba zvažovat i právo na ochranu soukromí dotčených osob. Takovému postupu znění § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím nikterak nebrání. 

Ústavní soud proto vyslovil názor, že ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím je ústavně konformně vyložitelné a aplikovatelné tak, aby zajistilo spravedlivou rovnováhu mezi dodržováním základního práva na svobodu projevu, v jeho rámci pak práva na informace ve veřejném zájmu, na straně jedné, a dodržováním práva na soukromí na straně druhé.  Z uvedených důvodů Ústavní soud návrh stěžovatelů na zrušení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím odmítl jako zjevně neopodstatněný. 

Při posuzování ústavní stížnosti samotné dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnosti je třeba zcela vyhovět z následujících důvodů. 

Podle názoru Ústavního soudu je ústavní stížnost nutno posoudit (aniž by odhlédl od ostatních stěžovateli citovaných článků Listiny) zejména z hlediska článku 10 Listiny, zaručujícího právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého života a před shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním osobních údajů a z hlediska článku 8 Úmluvy, zaručujícího právo na respektování soukromého života. Dále musí být přihlédnuto k článku 17 Listiny, zaručujícího svobodu projevu a právo na informace, a k článku 10 Úmluvy, zaručujícího svobodu projevu (a v jejím rámci též právo na informace ve veřejném zájmu). 

Ústavní soud konstatoval, že z judikatury Evropského soudu pro lidská práva, Soudního dvora Evropské unie a Ústavního soudu, uvedené v tomto nálezu, lze formulovat některé následující obecné principy vztahující se k daným ústavně zaručeným právům a svobodám. 

Článek 10 Úmluvy zaručuje právo na svobodu projevu a v jeho rámci právo na přístup k informacím ve veřejném zájmu. Toto právo není absolutní, ale je omezené, resp. podmíněné nezbytností těchto informací pro výkon svobody projevu, zahrnující právo přijímat a rozšiřovat informace. 

Povinná osoba může odmítnout poskytnout žadateli informace o platu a odměnách zaměstnance vyžádané na základě ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, pokud nejsou splněny všechny tyto podmínky:

a) účelem vyžádání informace je přispět k diskusi o věcech veřejného zájmu;

b) informace samotná se týká veřejného zájmu;

c) žadatel o informaci plní úkoly či poslání dozoru veřejnosti či roli tzv. „společenského hlídacího psa“;

d) informace existuje a je dostupná. 

Nejsou-li všechny tyto podmínky splněny, pak podle názoru Ústavního soudu odmítnutí poskytnout žadateli informaci o platu a odměnách zaměstnance není porušením povinnosti státních orgánů a orgánů územní samosprávy poskytovat přiměřeným způsobem informace o své činnosti, vyplývající z článku 17 odst. 5 Listiny. 

Ústavní soud poukázal na to, že článek 17 odst. 1 Listiny zaručuje (obdobně jako článek 10 odst. 1 Úmluvy) právo na přístup k informacím. Ustanovení článku 17 odst. 5 Listiny zavazuje státní orgány a orgány územní samosprávy poskytovat informace o své činnosti „přiměřeným způsobem“ s tím, že podmínky a provedení tohoto závazku, resp. jemu odpovídajícího práva, stanoví zákon. Právo na informace ve veřejném zájmu není absolutní; pokud jeho výkon zasahuje do práva na ochranu soukromého života, chráněného článkem 10 Listiny a článkem 8 Úmluvy, je nutno v každém jednotlivém případě všechna tato práva poměřovat a zajistit mezi nimi spravedlivou rovnováhu. 

Požadavek „přiměřenosti“ je podle přesvědčení Ústavního soudu nutno vykládat ve světle uvedeného testu proporcionality, uplatňovaného Evropským soudem pro lidská práva při aplikaci článku 10 Úmluvy ve vztahu k poskytování informací ve veřejném zájmu. 

Ústavní soud konstatoval, že informace o platových poměrech zaměstnanců jsou osobní údaje, spadající pod ochranu článku 10 Listiny a článku 8 Úmluvy, zaručujících právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého života, a právo na informační sebeurčení, umožňujícího jednotlivci spoléhat na své právo na soukromí z hlediska dat, která jsou shromažďována, zpracovávána a šířena. 

V posuzovaném případě je podle názoru Ústavního soudu poskytnutí těchto informací povinnou osobou (zaměstnavatelem) zřetelným zásahem do práva stěžovatelů na ochranu před zasahováním do soukromého života a do práva na ochranu před neoprávněným zveřejňováním osobních dat. Dochází takto ke střetu ústavně garantovaných základních práv, tj. práva stěžovatelů na ochranu před zasahováním do soukromého života dle čl. 10 Listiny a čl. 8 Úmluvy - to na straně jedné, a práva žadatele na svobodu projevu (a v jeho rámci práva na informace ve veřejném zájmu), chráněného článkem 17 Listiny a článkem 10 Úmluvy - to na straně druhé. 

Ústavní soud poukázal na to, že při střetu základních práv je nutno vycházet z principu, že všechna základní práva jsou rovnocenná. Orgány aplikující relevantní právní úpravu - tj. v posuzovaném případě osoby poskytující informaci, správní orgány a soudy v systému správního soudnictví, musí v každém jednotlivém případě porovnat dotčená základní práva, a posoudit, zda mezi nimi byla dodržena spravedlivá rovnováha. 

Výsledek by se podle názoru Ústavního soudu v zásadě neměl lišit podle toho, zda věc byla posuzována podle čl. 8 Úmluvy resp. čl. 10 Listiny na straně jedné, nebo podle čl. 10 Úmluvy resp. čl. 17 Listiny, na straně druhé. Všechna tato práva zasluhují stejnou ochranu. 

Ústavní soud konstatoval, že ze shromážděných podkladů je v nyní posuzované věci zřejmé, že zaměstnavatel (zřejmě pod tlakem rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014 č. j. 8 As 55/2012-62), jako povinná osoba ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím, osobní údaje stěžovatelů žadateli poskytl, aniž by se jakkoliv vyrovnal se skutečností, že takové poskytnutí informací je zásahem do ústavně chráněného práva na ochranu soukromého života svých zaměstnanců. 

Ústavní soud poukázal na to, že v žádosti žadatele ze dne 1. 6. 2015 o poskytnutí informace není jakákoliv zmínka o účelu, k jakému mají být požadované osobní údaje užity ve veřejném zájmu, a v čem tento veřejný zájem má spočívat. Nebylo proto možné ani posoudit, zda sledovaného účelu nebylo možné dosáhnout i jinak, tj. při šetření ústavně chráněných základních práv dotčených osob (stěžovatelů). 

Ústavní soud nesouhlasil se závěrem Nejvyššího správního soudu vysloveným v jeho rozsudku ze dne 22. 10. 2014 č. j. 8 As 55/2012-62, že test proporcionality není třeba provádět při posuzování jednotlivých konkrétních případů, protože takový text prý provedl již zákonodárce při formulaci ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím. 

Ústavní soud zdůraznil, že žádným zákonem nelze abstraktně vyloučit ochranu základních práv a svobod, zaručenou ústavním pořádkem. V každém jednotlivém případě střetu ústavně zaručených práv musejí soudy a jiné orgány veřejné moci zvážit význam a intenzitu dotčených práv. V posuzované věci spočívalo pochybení účastníka řízení v tom, že při rozhodování o žádosti žadatele neprovedlo nezbytný test proporcionality. 

Ústavní soud konstatoval, že poskytování informací o odměnách za práci není obecně protiústavní, nicméně případný zásah do základních práv dotčených osob je nutno posuzovat podle okolností každého jednotlivého případu. 

Z vyložených důvodů Ústavní soud ústavní stížnosti vyhověl podle § 82 zákona o Ústavním soudu a konstatoval, že v posuzovaném případě statutární město porušilo poskytnutím osobních informací o platech a odměnách stěžovatelů jejich právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého života, právo na ochranu před neoprávněným zveřejňováním osobních údajů a právo na respektování soukromého života; tato základní práva jsou zaručena článkem 10 odst. 2, odst. 3 Listiny a článkem 8 odst. 1 Úmluvy. Ústavní soud proto rozhodl,že statutárnímu městu se podle § 82 odst. 3 písm. b) zákona o Ústavním soudu zakazuje, aby pokračovalo v poskytování osobních údajů o platech a odměnách stěžovatelů. 

S ústavní stížností spojený návrh na zrušení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím Ústavní soud odmítl jako zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) a b) zákona o Ústavním soudu. 

Závěrem Ústavní soud konstatoval, že tento nález nemá retroaktivní účinek. Nezakládá žádný titul pro uplatňování jakýchkoli nároků osob, jejichž osobní údaje byly povinnou osobou poskytnuty žadatelům o informaci v souladu s tehdejší judikatorní praxí před účinností tohoto nálezu. 

Rozhodnutí zpracovala JUDr. Renata Rázková, Ph.D.,asistentka soudce Ústavního soudu.