K novému zákonu o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a omezení principu ústnosti

autor: JUDr. Petr Kolman, Ph.D.
publikováno: 30.09.2016

Soudce Nejvyššího správního soudu Petr Průcha výstižně konstatuje, že při úpravě správního trestání máme co do činění s institutem tzv. správně-právní odpovědnosti. A to jako zcela svébytné právní odpovědnosti. Správně-právní odpovědnost je specifickým druhem právní odpovědnosti chápané obecně, specifickou odvětvově-právní odpovědností.

Petr Průcha dále konstatuje zásadní skutečnost, že specifika této odvětvově-právní odpovědnosti spočívají v tom, že tato odpovědnost vystupuje jako právní odpovědnost realizovaná správními orgány a aplikovaná především na podmínky a potřeby veřejné správy. Uplatňování tohoto subsystému právní odpovědnosti tak přichází v úvahu tehdy, když dojde k narušení společenských vztahů chráněných správním právem. Vznik odpovědnosti je přitom představován vznikem povinnosti strpět a nést sankci. Proto je také za základ správněprávní odpovědnosti považováno protiprávní jednání subjektů práva, za které lze uložit správněprávní sankci. Takové protiprávní jednání je v teorii správního práva označováno jako správní delikt, a správně-právní odpovědnost je tudíž odpovědností za správní delikty.[1]

V současné době je zvláštní část trestního práva správního obsažena ve velkém množství zákonů. H. Prášková shrnuje, že skutkové podstaty přestupků upravuje zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, (dále jen „přestupkový zákon“) a téměř sto zvláštních zákonů, tyto zákony obsahují též úpravu sankcí a jejich výše, popř. některé odchylky od obecné úpravy obsažené v přestupkovém zákoně (týkající se např. upuštění od uložení sankce, odlišné délky promlčecí doby stanovené na dva, tři nebo pět let, vedení blokového řízení apod.).[2]

Jak asi širší právnické veřejnosti neuniklo, byl přijat nový zákon o přestupcích. Zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, upravuje obecné náležitosti přestupků, druhy správních trestů, postupy projednávání přestupků, příslušné lhůty apod.

Zmíněný zákon projednávali poslanci dvakrát a nakonec se přiklonili k pozměňovacímu návrhu Senátu.

Cílem nového zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (zákon o přestupcích) je zajistit komplexní právní úpravu podmínek správní odpovědnosti fyzických osob, právnických osob a podnikajících fyzických osob spolu se stanovením druhů správních trestů, ochranných opatření a zásad pro jejich ukládání, včetně právní úpravy řízení k uplatnění této odpovědnosti.

Nový zákon se má vztahovat nejen na přestupky, jak je tomu nyní, ale na veškeré správní delikty mimo správních deliktů pořádkových, platebních a disciplinárních. 

Potřebujeme nový zákon?

Můžeme si položit kruciální otázku, pakliže dnešní přestupkový zákon (předpis procesní i hmotný) vydržel přes 25 let – je nezbytný nový zákon?[3]

Pomyslný odpůrce potřebnosti nového zákona by mohl namítat, že dnešní právní úprava základů odpovědnosti za přestupek a řízení o přestupcích obsažená v zákoně č. 200/1990 Sb. je sice zastaralá a řízení o přestupcích není reglementováno dostatečně. Vlastně ani právní úprava správněprávní odpovědnosti právnických osob není dostatečná, a to jak z hmotněprávního, tak z procesněprávního hlediska, nicméně mnohé problémy řeší již dnes judikatura či doktrína.

Jako umírněný zastánce nové právní úpravy podotýkám, že to je jistě v mnoha případech pravda, avšak je, dle mého soudu dobré a přínosné, že mnohý z těchto poznatků dostane i autoritativní podobu zákona, nota bene v Česku máme dlouhodobě kontinentální ne precedenční právní systém. Tím přirozeně nijak nepopírám stoupající význam judikatury (a její znalosti) v ČR.

Dalším z důvodů proč vítám nový zákon, je, že stávající zákon č. 200/1990 Sb. nereflektuje vývin právní úpravy v navazujících nebo souvisejících právních předpisech. In concreto: v zákoně o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim a trestním zákoníku. A především se zmíněný zákon č. 200/1990 Sb. nevztahuje na správněprávní odpovědnost právnických osob.

Též v této souvislosti pokládám za vhodné citovat J. Potměšila. „Snahu o sjednocující úpravu základů odpovědnosti za přestupky, potažmo výše uvedené kategorie správních deliktů, lze jen přivítat, neboť doposud vyjma přestupků (v užším slova smyslu), tedy správních deliktů fyzických osob postihovaných na základě zavinění a označených za přestupek, taková úprava chyběla. Doposud musely správní orgány i soudy dovozovat základy odpovědnosti za správní delikty na základě analogie či doktrinárních děl, eventuálně starší judikatury, což jistě nepřispívalo k právní jistotě adresátů veřejné správy.“[4]

Po krátkém nástinu, především z důvodu právní jistoty potřebnosti, nové „neroztříštěné“ právní úpravy, se dovolím zamyslet nad jedním z opomíjených, avšak, dle mého soudu, do značné míry problematických institutů tohoto nového důležitého předpisu. Za takový pokládám institut tzv. ústního jednání. 

Jak to je dnes?

Právo na ústní jednání můžeme chápat jako jedno z důležitých práv obviněných v demokratickém právním státu. Dnešní přestupkové řízení je postaveno na zásadě povinného ústního jednání (§ 74 z. č. 200/1990 Sb. )[5]. Pro informační komplexnost dodejme, že fakultativnost nařízení ústního jednání, prozatím platila pouze pro správní delikty podnikatelů. [6]

Zmíněné ustanovení naplňuje předpis té nejvyšší právní síly, Listiny základních práv a svobod, která v čl. 38 odst. 2 garantuje každému, v to počítaje (v kooperaci s čl. 36/1 LZPS) i osobu obviněnou z přestupku, nezadatelné právo, aby jeho věc byla projednána mj. v jeho přítomnosti s možností vyjádřit se ke všem prováděným důkazům.[7]

Přestupkový zákon přirozeně nedefinuje zásadu ústnosti, ani to není jeho úkolem, je to normativní text, ne komentář či učebnice.

Možno ovšem připomenout judikát NSS, který mj. pravil, že tato zásada značí, že „správní orgán rozhoduje na základě ústně provedených důkazů, řídí jednání ústně, ústně vyhlašuje rozhodnutí, sám vyslýchá účastníky řízení, svědky, znalce“. – viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 9. 2010, čj. 1 As 34/2010-73.

Spolu s NSS shledávám klíčový význam zásady ústnosti v tom, že je to podstatný prvek mimo jiné při hodnocení svědeckých výpovědí. U ústní svědecké výpovědi můžeme vnímat a následně vyhodnocovat faktor plynulosti řeči, délky pauz anebo tón a barvu hlasu při vybavování si události. Na rozdíl od písemného projevu můžeme zkoumat a hodnotit prvky nonverbální komunikace. To vše umožňuje lépe posoudit věrohodnost či nevěrohodnost svědecké výpovědi.[8] 

Co nás (patrně) čeká 

Dle nového přestupkového zákona správní orgán může nařídit ústní jednání. Tedy fakultativně může, avšak ex lege nemusí. Dochází k prolomení zásady ústnosti jednání, jež platí de lege lata.

Dále se v § 80 odst. 2 nového zákona navrhuje, že správní orgán musí nařídit ústní jednání na požádání obviněného, je-li to nezbytné k uplatnění jeho práv. Ústní jednání je tedy zde „nastartováno“ nikoliv ex lege, ale je tu nutný aktivní projev vůle obviněného.

Konstatuji, že v souladu s dnešní doktrínou a judikaturou (zejména ÚS ČR a ESLP a z nich plynoucí rozsudky NSS - právo obviněného „být slyšen“) bude nutné toto ustanovení vykládat ve prospěch obviněného z přestupku, resp. ve prospěch vyhovění jeho žádosti o ústní jednání.

Pakliže správní orgán návrh zamítne, učiní tak usnesením, nikoliv správním rozhodnutím. Zmíněné usnesení se dle nového zákona bude oznamovat pouze a jen obviněnému. Pozitivně vnímám, že o právu žádat nařízení ústního jednání bude muset být obviněný ex lege vždy poučen.

Správní orgán bude moci nařídit ústní jednání i bez požádání obviněného, bude-li to nezbytné pro zjištění stavu věci.

Rovněž pozitivně hodnotím zvýšenou ochranu mladistvých, tedy že každý správní orgán prvního stupně bude mít za povinnost nařízení ústního jednání i bez požádání obviněného, je-li obviněným mladistvý. Připomeňme, že mladistvým je dle ustanovení § 55 předkládaného zákona ten, kdo v době spáchání přestupku dovršil patnáctý rok a nepřekročil osmnáctý rok svého věku.

Jak jsme již zmínili výše, ústní jednání je tzv. fakultativní, tedy správní orgán jej nebude muset nařídit v každém řízení. Nýbrž jej nařídí pouze v případě, že to bude potřebné a užitečné, tedy že ústní jednání může relevantně přispět k nalezení skutečného stavu projednávané věci.

Percipuji kladně, že za pomoci této nové úpravy odpadne povinnost správního orgánu nařídit ústní jednání i v případě, kdy nemá tento úkon v řízení žádný smysl, jak tomu je dnes. Důvodová zpráva k návrhu zákona trefně připomíná například situaci, že obviněný nekomunikuje, anebo je nepochybné, že by se na ústní jednání nedostavil.

Nicméně v nové úpravě vidím i určité nebezpečí. Pomiňme případy, že správní orgán opomene poučit obviněného z přestupku o právu žádat nařízení ústního jednání, i když ani tyto případy nemožno zejména v prvních letech účinnosti nové právní úpravy vyloučit.

Značné nejasnosti bude patrně plodit fakt, do kdy vlastně může obviněný o nařízení ústního jednání požádat? V souladu s čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod jako dopadající i na správní právo trestní mám za to, že tam bude moci učinit de facto kdykoliv v průběhu správního řízení. Samozřejmě zde existuje citovaný navrhovaný korektiv, že správní orgán posoudí, zda je to nezbytné k uplatnění jeho práv, nicméně, jak jsem již naznačil výše, v souladu s judikaturou a ústavními principy bude nutné toto ustanovení vykládat ve prospěch obviněného z přestupku. Připomeňme např. rozsudek NSS ze dne 27. 10. 2004, sp. zn. 6 A 126/2002, v kterém konstatoval, že „také trestání za správní delikty musí podléhat stejnému režimu jako trestání za trestné činy a v tomto smyslu je třeba vykládat všechny záruky, které se podle vnitrostátního práva poskytují obviněnému z trestného činu, kam určitě spadá i citované právo být slyšen“.

Myslím, že nepřiznání nároku na nařízení ústního jednání bude častým neuralgickým bodem. Který dnes neexistuje. Obvinění a posléze potrestaní za přestupky (resp. jejich právní zástupci) budou mít terč u druhých instancí či při soudním přezkumu. Napadení neumožnění ústního jednání ve vazbě na ústavně zaručená práva se snadno nabízí. Mám za to, že ústavně konformnější (a též více souladná s dnešní judikaturou NSS a ÚS ČR) by byla úprava nařizující správnímu orgánu povinnost nařídit a následně konat ústní jednání vždy.

Myslím, že toto ustanovení bude činit správním orgánům v porovnání s dnešní právní úpravou institutu ústního jednání větší potíže. A též je nemožné vyloučit, že některé správní orgány si budou snažit ulehčit práci nenařizování ústního jednání, aby zrychlily celé řízení a usnadnily si i práci.[9] K čemuž jim nová právní úprava dává širší prostor, než ta stávající. Což samozřejmě píši při vědomí toho, že zákonodárce chtěl usnadnit celý proces a částečně „odbřemenit“ správní orgány, v případech kdy nemá ústní jednání v řízení žádný větší smysl. 

Závěr

Spolu s M. Kopeckým můžeme vymezit práva obviněného v přestupkovém řízení a s tím související principy:

• právo na obhajobu (resp. právo být slyšen),
• právo na konání ústního jednání,
• právo obviněného klást otázky dalším účastníkům řízení, osobám zúčastněným na řízení, svědkům a znalcům,
• princip presumpce neviny,
• princip ne bis in idem,
• zákaz nutit obviněného k doznání,
• právo obviněného na poučení,
• zásada in dubio pro reo[10]

Mám za to, že nová právní úprava „útočí“ a může omezit zejména první tři zmíněná zásadní práva, nicméně sekundárně se může negativně promítnout i do principů a práv citovaných jako v pořadí čtvrté až osmé.

Zamýšlenou restrikci principu ústnosti v chystaném zákonu o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich vnímám sice jako možnou, nicméně se k ní stavím relativně kriticky. Omezení principu ústnosti opět částečně vzdaluje české správní právo trestání od trestního práva, což je v rozporu zejména s judikaturou ESLP a ÚS ČR.

Je sice pravda, že správní řízení obecně je ovládáno principem písemnosti (na rozdíl od principu ústnosti soudního procesu). Nicméně řízení o přestupku nutno vnímat jako velmi specifický typ správního řízení – ne nadarmo bývá označováno jako tzv. malé trestní právo - velice se podle konstantních názorů ESLP a ÚS ČR blížící soudnímu řízení. Tedy soudnímu řízení, kde je ústnost silně přítomna ze své podstaty.

Je nepochybné, že chystaná právní úprava zvýší nároky na kvalitu činnosti a erudici správních orgánů (resp. úředních osob) jako takových. [11]

V souladu s výše napsaným (reflektujícím trendy v judikatuře i doktríně) bych se přikláněl k takové právní úpravě, jež by zakotvila povinnost konat ústní jednání vždy, kdy o to obviněný aktivně požádá.

Navrhoval bych nové znění ustanovení § 80 odst. 2: „Správní orgán nařídí ústní jednání na požádání obviněného….“ s vypuštěním dle mého názoru redundantního a do jisté míry jdoucímu proti LZPS a Evropské úmluvě jdoucímu textu: …. „je-li to nezbytné k uplatnění jeho práv; jinak návrh zamítne usnesením, které se oznamuje pouze obviněnému“.

Kterak jsem již zmiňoval výše, nová právní úprava oslabuje právo na obhajobu (resp. právo být slyšen), právo na konání ústního jednání, právo obviněného klást otázky dalším účastníkům řízení, osobám zúčastněným na řízení, svědkům a znalcům.

Součástí práva na obhajobu je právo vyjádřit se k obvinění a k podkladům pro rozhodnutí. Toto vyjádření (osobní obhajoba) může mít sice z povahy věci charakter přímého ústního vystoupení nebo písemného vyjádření. Nicméně naznačené částečné oslabení aspektu ústní obhajoby nutno vnímat velice pozorně, a to i při existence možnosti písemného vyjádření.

Právní filozof Gustav Radbruch výstižně popsal zásadní hodnotový spor v moderním právu: Právo má - zjednodušeně řečeno - tři cíle: právní jistotu, spravedlnost a efektivitu. A nikdy těchto tří vznešených cílů nelze bohužel dosáhnout v plné míře zároveň. Pakliže se na chystaný nový zákon podívám Radbruchovskými brýlemi zřetelně vidíme snahu o posílení efektivity (což je jistě chvályhodné), nicméně mám obavu, že současně může dojít k nakročení k omezení spravedlnosti v rámci přestupkového procesu.

Autor je pedagogem na PF MU v Brně.[12]