Evropská unie po brexitu

autor: Václav Šmejkal a kol.
publikováno: 20.08.2018

12. Možný vliv brexitu na dohled nad finančním systémem Evropské unie

12.1

Úvod

Rozhodnutí Velké Británie opustit Evropskou unii ovlivní mnoho společenských oblastí a jejich právní regulaci jak v unijních státech, tak ve Velké Británii. V každém případě se dotkne také finančních institucí a jimi poskytovaných finančních služeb, které jsou v současné době bez překážek distribuovány přeshraničně v členských státech Evropské unie. Na novou situaci bude muset reagovat také právní úprava dohledu nad finančním systémem v Evropské unii a ve Velké Británii. Základní klasifikací organizace dohledových orgánů, vývojem uspořádání dohledu v Evropské unii a výzvami, které pro tuto oblast brexit znamená, se bude zabývat tato kapitola. 

12.2
Obecné otázky uspořádání dohledu

Význam uspořádání dohledových orgánů nad finančním systémem nelze podceňovat na úrovni národní, ale ani na úrovni unijní. Nejvhodnější model však záleží zejména na velikosti daného finančního systému, tedy zejména na počtu a druhu finančních institucí v něm a objemu finančních prostředků v něm. Žádný model organizace dohledových orgánů nelze jednoznačně považovat za nejlepší, aplikovatelný v každém prostředí – jednotlivá uspořádání dohledových orgánů jsou nepřenositelná, a proto lze pouze vyvozovat z jednotlivých příkladů obecné závěry, které mohou být následně aplikovány v konkrétní podobě v daném prostředí. To platí také ve vztahu mezi národní a nadnárodní – unijní – úrovní. Shodný názor vyjadřují například Hengel, Hilbers a Schoenmaker^[1], podle nichž neexistuje národní model dohledu v členském státě Evropské unie, který by bylo možné jednoduše zkopírovat na unijní úroveň. 

Z obecného teoretické perspektivy lze dohled v zásadě členit podle tří základních kritérií, a to podle finančních institucí, nad kterými je dohled vykonáván, podle finančních služeb, nad jejichž poskytováním je dohled vykonáván, a podle předmětu dohledu, tedy cílů, kterých má být dosaženo. Podle toho členění lze tedy hovořit o kritériu institucionálním, o kritériu funkcionálním a o kritériu předmětovém. Konkrétní model uspořádání dohledu v určitém státě nebo nadstátním útvaru pak může kombinovat všechna tři hlediska s ohledem na podmínky panující v daném finančním systému. 

Pokud je model hodnocen primárně podle povahy finančních institucí, nad kterými je dohled vykonáván, pak je možno za definiční kritérium takového hodnocení označit kritérium institucionální. Podle něj lze rozlišovat mezi uspořádáním sektorovým a uspořádáním sjednoceným. V praxi však bývá velmi časté, že jsou dohledové orgány uspořádány v určitém přechodném modelu mezi uspořádáním sektorovým a sjednoceným, což odráží společné východisko většiny států, neboť historickým modelem uspořádání bylo uspořádání sektorové z důvodu postupného vývoje základních sektorů finančního systému států; bankovnictví přitom můžeme považovat za nestarší z nich. 

Pakliže je uspořádání dohledových orgánů primárně hodnoceno podle povahy finančních služeb, které jsou finančními institucemi poskytovány ve finančním systému jejich klientům, lze hovořit o kritériu funkcionálním.^[2] Za mírně matoucí však lze mít výsledek hodnocení naplnění tohoto kritéria, neboť i podle něj lze rozlišit uspořádání dohledových orgánů do dvou základních modelů, a to modelu sektorového uspořádání a sjednoceného uspořádání. Stejně je pak možno v konkrétních případech vysledovat mnoho různých přechodných modelů. 

Jestliže je konkrétní uspořádání dohledových orgánů hodnoceno podle předmětového kritéria, tedy podle cíle výkonu dohledové činnosti, je možné jej rozdělit do čtyř základních modelů uspořádání, které lze nazvat jako: a) systémový dohled, b) obezřetnostní dohled, c) dohled nad obchodním jednáním a d) dohled nad soutěžním prostředím. 

Systémový dohled má primárně za cíl dosažení a udržení stability celého finančního systému^[3], tedy omezení možných negativních stavů a turbulencí v samotném systému. V rámci naplňování tohoto cíle se dohledové orgány samozřejmě soustředí i na finanční instituce a jejich činnost, činí tak ale právě s ohledem na jejich vliv na finanční systém, nikoliv nutně systematicky ve shodném rozsahu k obdobně velkým finančním institucím, což tento přístup odlišuje od tzv. makroobezřetnostního dohledu. 

Makroobezřetnostní dohled je pak součástí dohledu obezřetnostního, a to vedle jeho druhé součásti – dohledu mikroobezřetnostního. Cílem obezřetnostního dohledu je zejména sledování a zajištění kvalitativních kritérií jednotlivých finančních institucí, jakými jsou celkové finanční zdraví instituce, vlastní kapitálová vybavenost vzhledem k objemu a rizikovosti dluhů finanční instituce, její likvidita nebo vnitřní personální, řídicí a technická vybavenost. 

Naopak cílem dohledu nad obchodním jednáním není finanční instituce jako taková, ale její nabídka a poskytování finančních služeb zájemcům a klientům. Orgán dohledu tak pozoruje a hodnotí činnost finanční instituce zejména s ohledem na poskytování povinných informací před uzavíráním jednotlivých právních vztahů k finančním službám (a to zejména kvůli vyrovnání informační asymetrie), soulad jejich obsahu s kogentními ustanoveními právní regulace a jejich následné řádné naplňování. 

Kritériem dohledu nad soutěžním prostředím je udržení férové hospodářské soutěže na poli poskytování finančních služeb. Uplatňování tohoto kritéria je v právní regulaci finančního systému vcelku výjimečné, obvyklejší je jeho úprava v obecném právu hospodářské soutěže, nicméně v některých státech světa je tento cíl dán i do působnosti orgánu vykonávajícímu dohled ve finančním systému (z našeho okolí tomu tak bylo i v případě Slovenska). 

Při použití těchto vymezených kritérií pro určení konkrétního modelu organizace dohledu je vhodné postupovat nejprve s ohledem na předmětové kritérium a následně zvolit za sekundární kritérium buď institucionální, nebo funkcionální. Vhodnost tohoto postupu lze odůvodnit zejména tím, že předmět dohledu má jako kritérium větší význam, neboť je smyslem daného uspořádání, ostatní dvě kritéria jsou spíše způsobem jeho naplnění. 

12.3
Základní modely uspořádání dohledu

Praktická aplikace těchto kritérií při zatřiďování do základních modelů organizace dohledových orgánů je však složitější, neboť v působnosti existujících dohledových orgánů obvykle nemůžeme najít současně více předmětů dohledové činnosti. V praxi navíc nelze oddělit jednotlivé objekty dohledu tak jednoduše, jako je to možné učinit teoreticky. Pakliže je tedy pro přehlednost níže vymezeno několik zcela základních modelů uspořádání dohledových orgánů, jedná se o provázané užití jednotlivých kritérií. 

Za základní modely organizace dohledu lze považovat: a) model sektorového dohledu, b) model sjednoceného dohledu a c) model dohledu twin peaks. Tyto modely jsou však jen základním vymezením možností uspořádání dohledových orgánů a v jednotlivých státech nalezneme mnohé přechodné modely mezi modely základními. 

Nejstarším modelem uspořádání je model sektorový. Převládá u něj kritérium institucionální, neboť v rámci toho modelu existuje více dohledových orgánů, které vykonávají své dohledové činnosti v teoreticky oddělených sektorech finančního systému (za základní z nich lze považovat bankovnictví, pojišťovnictví a oblast kapitálového trhu). Zejména s ohledem na vývoj finančních institucí a služeb v poslední čtvrtině dvacátého století a na vzájemné prolínání finančních institucí a vzrůstající komplexnost finančních služeb se však poměrné ostré oddělení do jednotlivých sektorů finančních systému jevilo jako nevyhovující. Postupně vznikající právní regulace tak začala toto prolínání více řešit, zejména s ohledem na možný kompetenční konflikt orgánů dohledu a určení orgánu, který by měl mít rozhodující úlohu v konkrétní věci. 

Popsaný vývoj postupně vedl ke vzniku modelu sjednoceného dohledu. Za sjednocený dohled je možné označit takový dohled, kdy je nad všemi finančními institucemi a jimi poskytovanými finančními službami dohled vykonáván jediným orgánem. Tento orgán je buď nově kreován, nebo je využito stávajícího orgánu, do kterého byly integrovány působnost a pravomoci orgánů ostatních. Ve své čisté podobě se však tento model objevuje spíše méně často, obvyklejší jsou jeho přechodné formy, například kdy (zejména z měnově-politických důvodů) nadále existuje centrální banka, vykonávající dohled nad bankovnictvím, a vedle ní působí druhý orgán, vykonávající dohled v ostatních oblastech finančního systému. 

Označení twin peaks, které je obsaženo v názvu posledního ze základních modelů, v tomto smyslu poprvé použil M. Taylor ve své práci^[4] publikované v roce 1995. Stejný model se někdy rovněž označuje jako cílový. V současnosti se v zemích Evropské unie rozšiřuje, k jeho původním zastáncům – Nizozemsku a Belgii – se přidala také Velká Británie. Model twin peaks je uspořádán primárně podle předmětového kritéria: v dohledovém systému existují dva orgány dohledu, první se zaměřuje na dohled systémový a obezřetnostní a druhý na dohled nad obchodním jednáním. Pakliže se má jednat o jeho čistou formu, každé z těchto dvou oblastí předmětu dohledu přísluší jediný orgán dohledu, nicméně samozřejmě existují i uspořádání přechodného charakteru, která dále rozlišují zejména podle institucionálního kritéria. 

https://obchod.wolterskluwer.cz/cz/evropska-unie-po-brexitu-pravne-institucionalni-aspekty-evropske-integrace.p4567.html 

Ukázka z knihy Evropská unie po brexitu (240 stran, ISBN 978-80-7598-098-4, Praha 2018), kterou lze zakoupit v nakladatelství Wolters Kluwer ČR, a. s.