Dopad nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 31/10 na rozhodovací činnost vyšších soudních úředníků a asistentů soudce

autor: Mgr. Bc. Pavel Kozelka
publikováno: 27.01.2017

Vznik institutu vyšších soudních úředníků a asistentů soudce a jejich postavení 

Snaha zákonodárce o zrychlení přetíženého soudnictví vedla, po vzoru německé a rakouské právní úpravy[1] zákonem č. 189/1994 Sb., k zavedení institutu vyšších soudních úředníků. Vyšší soudní úředníci, jimiž se mohli stát bezúhonní občané České republiky, kteří byli současně zaměstnanci soudu s alespoň středoškolským vzděláním s maturitou a úspěšně dokončili tříleté specializované studium, byli oprávněni samostatně provádět v zákonem stanoveném rozsahu úkony soudu v občanském soudním řízení, trestním řízení a jiné činnosti soudu tak, jak byly určeny rozvrhem práce.  

Rozsah úkonů, v nichž byl vyšší soudní úředník oprávněn samostatně jednat jménem soudu, se týkal především řízení, kde bylo možné rozhodovat bez nařízení jednání, přičemž předseda senátu byl oprávněn jak v občanském soudním řízení (viz § 10), tak v trestním řízení (viz § 11) pověřit vyššího soudního úředníka samostatným provedením tam vyjmenovaných úkonů soudu. Dozor nad činností vyššího soudního úředníka měl předseda senátu. Ten byl v případě skutkově nebo právně mimořádně složité věci oprávněn vyššímu soudnímu úředníkovi odejmout a sám ji vyřídit. V případě podání opravného prostředku[2] proti rozhodnutí vyššího soudního úředníka byl předseda senátu rovněž oprávněn v rámci autoremedury tomuto návrhu vyhovět s výjimkou případů, kdy by změna měla dopad do práv třetích osob.[3] 

S účinností od 1. 4. 2006 byl zaveden institut asistenta soudce,[4] který měl být pomocníkem soudce při jeho rozhodovací činnosti. Asistent soudce, jímž může být jmenován pouze bezúhonný občan České republiky s vysokoškolským vzděláním v magisterském oboru právo, je oprávněn podílet se na rozhodovací činnosti soudu v rozsahu stanoveném právním předpisem pro vyšší soudní úředníky.[5] 

V rámci připravované koncepce měly být na jednotlivých soudech vytvořeny tzv. minitýmy sestávající se ze soudce, kterému měli být k dispozici další justiční pracovníci – asistenti, vyšší soudní úředníci a zapisovatelky. Tento model zohledňující konkrétní potřeby a poměry měl umožnit, aby se soudce mohl věnovat především soudní činnosti a zbývající soudní osoby mu poskytovaly podporu.[6] 

Další zefektivnění činnosti a stabilizace soudnictví a státních zastupitelství bylo realizováno zákonem č. 121/2008 Sb.,[7] jímž byla vymezena nová působnost vyšších soudních úředníků, vytvořen institut vyššího úředníka státního zastupitelství a asistentů státních zástupců. Vyšším soudním úředníkem se nově mohl stát bezúhonný občan České republiky s ukončeným vysokoškolským vzděláním alespoň bakalářského studijního programu v oblasti práva nebo úspěšně ukončeným studiem vyšších soudních úředníků nebo vyšších úředníků státního zastupitelství. 

Zatímco rozsah úkonů, vymezený zákonem č. 189/1994 Sb., byl pojat pozitivně, tj. byla konkrétně stanovena oprávnění vyšších soudních úředníků, v případě právní úpravy zákona č. 121/2008 Sb. zvolil zákonodárce, až na výjimku stanovenou v § 11,[8] opačný postup, a sice negativní výčet z působnosti vyšších soudních úředníků.[9] V případě podání opravného prostředku proti rozhodnutí vyššího soudního úředníka byl zachován princip kontroly napadeného rozhodnutí předsedou senátu, který byl oprávněn opravnému prostředku v celém rozsahu vyhovět. 

Test ústavní konformity právního zakotvení vyšších soudních úředníků a asistentů soudce 

S ohledem na zákonem stanovenou působnost rozhodl asistent soudce Krajského soudu v Ústí nad Labem o odmítnutí námitek žalovaného proti směnečnému platebnímu rozkazu. Tak se věc dostala k Vrchnímu soudu v Praze, který dospěl k závěru, že úprava §§ 10 a 11 zákona č. 121/2008 Sb. je vnitřně rozporná, když na jedné straně § 10 stanoví taxativní výčet úkonů soudu prvého stupně, které je v občanském soudním řízení oprávněn provádět vyšší soudní úředník a současně § 11 stanoví, že vyšší soudní úředník (a tedy i asistent soudce) může vydávat jakékoliv rozhodnutí s tam uvedenými výjimkami, pročež se obě ustanovení vzájemně vylučují. Současně dospěl k závěru, že předmětná úprava § 11 může vést k závěru, že vyšší soudní úředník či asistent soudce by mohl vydat např. směnečný platební rozkaz, což považoval z ústavního i procesního hlediska za nepřijatelné.[10] 

Ústavní soud ve svém nálezu č. Pl. ÚS 31/10 ze dne 22. 5. 2013 mimo jiné uzavřel, že „Vyšší soudní úředník je tedy skutečně pouze úředníkem, u něhož v zásadě chybí garance osobní nezávislosti, nevyžadují se osobní předpoklady jako u soudce a odborná úroveň postačuje na výrazně nižší úrovni. Z toho se podávají rovněž limity činnosti vyššího soudního úředníka. Vyšší soudní úředník nesmí vykonávat takové úkony, pro něž jsou nezbytné vlastnosti, které postrádá (osobní nezávislost, osobní předpoklady, odborná úroveň). Z tohoto hlediska je nepřijatelné, aby vyšší soudní úředník meritorně rozhodoval, bez ohledu na formu rozhodnutí. Pro ostatní procesní úkony, a především pro rozhodnutí procesní povahy, to platí zrovna tak. Vyšší soudní úředník má být pomocníkem soudce, jenž napomáhá dosažení přiměřené délky soudního řízení tím, že vykonává úkony jednoduché či rutinní povahy. Složitější záležitosti, vyžadující právní erudici, či situace, v nichž soud nemůže být z povahy věci reprezentován nikým jiným než soudcem (meritorní rozhodnutí, rozhodnutí konečná, významnější rozhodnutí v přípravě jednání), účast vyšších soudních úředníků nepřipouštějí. Jinak se ze souzení stává ve skutečnosti úřadování. …. Celkově však lze říci, že problematická je koncepce § 11 ZVSÚ jako taková. Z ústavních východisek nastíněných shora se podává, že soudnictví je činnost, kterou u soudů vykonávají soudci; důvodem k tomu jsou garance osobní i věcné nezávislosti, jakož i osobní předpoklady a odborná úroveň soudce. Podíl dalších osob na výkonu soudnictví je výjimkou z tohoto pravidla, a je proto zapotřebí k ní přistupovat restriktivně (ve vztahu k vyšším soudním úředníkům viz výše citované usnesení sp. zn. III. ÚS 1531/09). Tato ústavní východiska nelze převracet naruby zákonnou úpravou, postavenou na principu, z něhož v podstatě vyplývá, že soudnictví mohou obecně vykonávat úředníci, krom několika málo případů, které jsou výslovně vyhrazeny soudci.“ 

Ačkoliv Ústavní soud shledal problematickými rovněž ustanovení §§ 9, 10 a 12 zákona č. 121/2008 Sb., s ohledem na vázanost petitem návrhu mohl přistoupit pouze ke zrušení § 11 tohoto zákona a s platností ke dni 31. 12. 2013 jej zrušil. 

Rozhodnutí Ústavního soudu nebylo přijato jednoznačně.[11] 

Soudce Vladimír Kůrka s rozhodnutím jako takovým nesouhlasil, když odůvodnil závěr, že ustanovení § 11 zákona č. 121/2008 Sb. bylo možné ústavně konformně vyložit prostřednictvím historického výkladu a za této situace nebyl navrhovatel (Vrchní soud v Praze) legitimován k podání ústavní stížnosti a ta měla být odmítnuta. Základem tohoto názoru je rozhodovací pravomoc vyššího soudního úředníka v triviálních úkonech, které jsou činěny pod kontrolou soudce[12] a je proti nim přípustný opravný prostředek. Význam nálezu vnímá negativně s tím, že ... „svými ideovými východisky na téma odlišnosti soudce a vyššího soudního úředníka však směřuje k tomu, aby tento postupný proces posilování efektivity soudnictví vrátil cca o dvě desetiletí zpět. Z každého, kdo by měl mít vedle soudce účast v soudních procesech, většina míní učinit nic více než jeho „pomocníka“, jenž nesmí mít rozhodovací pravomoc nejen v meritorním rozhodování, nýbrž ani (a to „především“) pro rozhodnutí „procesní povahy“, neboť pro ně „to platí zrovna tak“. Vyšším soudním úředníkům povolené úkony nemají „překračovat jejich pomocnou roli“, a pokud se mohou „samozřejmě podílet i na úkonech jiných, uloží-li jim to soudce“, pak „tyto úkony ... toliko připravují, a soudce je pak musí učinit svým vlastním jménem ....“ Přijatý nález podle jeho názoru destruuje postavení vyššího soudního úředníka a maří snahu zákonodárce o odbřemenění soudce a zefektivnění soudních řízení.[13] 

Soudce Jan Filip nesouhlasil toliko s odůvodněním nálezu, kdy podle jeho názoru je nutné rozlišovat mezi tím, kdy se vedle soudců podílejí na rozhodování soudů i další občané od samostatného podílení se. Vrcholem podílu dalších občanů na rozhodování soudů pak může být rozhodování společně se soudcem, ale v žádném případě se nemůže jednat o samostatnou rozhodovací činnost. Možné řešení dané situace shledal v přijetí právní úpravy, kterou by ústavodárce stanovil výjimku z rozhodování soudcem a podmínky pro rozhodování jinými osobami přímo v ústavním pořádku. Touto výjimkou by bylo zabráněno podkopání role soudce a pokřivení pojmu souzení a soudnictví.[14] 

Revize ústavního zakotvení vyšších soudních úředníků a asistentů soudce 

Vláda si byla vědoma problematičnosti ustanovení §§10 a 11 zákona č. 121/2008 Sb. a z tohoto důvodu ještě před rozhodnutím Ústavního soudu využila potřebu změny procesního práva v souvislosti s rekodifikací soukromého práva[15] a vládního návrhu procesní úpravy soukromého práva zakomponovala úpravu tak, že v podstatě tato dvě problematická ustanovení spojila v jeden celek a zamezila tak případné argumentaci o jejich vzájemné kolizi.[16] Při této změně současně rozšířila oprávnění vyšších soudních úředníků vyloučením některých výjimek, o kterých dosud nemohli rozhodovat.[17] S ohledem na tuto skutečnost bylo možné předpokládat, že se Ústavní soud spokojí s novým pojetím, přičemž zjevně nepředpokládala, že vyhoví návrhu na zrušení § 11 zákona č. 121/2008 Sb. v souladu s podanou ústavní stížností. 

Podle článku 89 odst. 1 Ústavy platí, že rozhodnutí Ústavního soudu je vykonatelné, jakmile bylo vyhlášeno způsobem stanoveným zákonem, pokud Ústavní soud o jeho vykonatelnosti nerozhodl jinak. 

Podle článku 89 odst. 2 Ústavy platí, že vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu jsou závazná pro všechny orgány i osoby. 

S ohledem na zrušovací nález Ústavního soudu byl zákonodárce povinen přijmout novou právní úpravu tak, aby nahradil protiústavní úpravu úpravou ústavně konformní, jak mu ukládá ustanovení článku 89 Ústavy České republiky.[18] 

Ústavně právní výbor poslanecké sněmovny ovšem, přes znalost nálezu Ústavního soudu, který úpravu § 11 označil za ústavně nekonformní a vědomost o poskytnutí lhůty k odstranění této nekonformity, závěry tohoto nálezu vůbec nereflektoval a doporučil Poslanecké sněmovně Parlamentu schválení vládního návrhu [19]. 

Přestože nález Ústavního soudu byl dne 30. 7. 2013 zveřejněn ve Sbírce zákonů a po tomto datu nemohly být žádné pochybnosti o ústavní nekonformitě jak dosavadní, tak přijímané úpravy § 11 zákona č. 121/2008 Sb., ani zákonodárce tento nález v přijímaném zákonu nezohlednil. Dne 8. 8. 2013 byl zákon schválen Poslaneckou sněmovnou, dne 3. 9. 2013 Senátem a dne 17. 9. 2013 jej podepsal prezident. Zákon byl vyhlášen 27. 9. 2013 ve Sbírce zákonů pod číslem 293/2013 Sb. a jeho účinnost nastala 1. 1. 2014. 

Postup Ústavního soudu spočívající v odložení vykonatelnosti přijatého nálezu do 31. 12. 2013, aby měl zákonodárce časový prostor k přijetí ústavně konformní úpravy, podle mého názoru nemůže být vykládán v rozporu s účelem odkladu vykonatelnosti, jak v dané věci zákonodárce učinil. 

Právní úprava § 11 zákona č. 121/2008 Sb., kterou Ústavní soud ke dni 31. 12. 2013 zrušil, byla tedy zákonodárcem ve významově nezměněné formě přijata s účinností od 1. 1. 2014. Namísto jakékoliv ústavněprávní diskuse, odůvodňování a argumentace se tak stalo přílepkem k zákonu, který souvisel výlučně s potřebou upravit procesní normy v souvislosti s přijatou úpravou rekodifikace soukromého práva. Tímto postupem podle mého názoru došlo k popření postavení Ústavního soudu jako ochránce ústavního pořádku a negativního zákonodárce. 

Dopad nálezu Ústavního soudu na činnost soudů 

Z vlastní praxe mohu souhlasit s tvrzením soudce Jaromíra Jirsy, že předmětné rozhodnutí vyvolalo uvnitř justice značný ohlas,[20] který ovšem podle mého názoru vedl u některých soudů prvého stupně k aktivaci vnitřního „obranného mechanismu“ za účelem posílení pozice vyšších soudních úředníků a asistentů soudců. V plném rozsahu tak vyjevil nežádoucí stav, který predikoval soudce Jan Filip ve svém odlišném stanovisku.[21] Přestože nedošlo ke stanovení ústavních výjimek pro rozhodování jiných osob než soudců, většinu rozhodnutí u soudů prvého stupně nyní přijímá někdo jiný než soudce a počet takto rozhodujících soudních úředníků a asistentů soudců se blíží počtu soudců. V rozporu s právní úpravou pak rozhodují soudní úředníci/asistenti soudce i v případech, kdy je taková rozhodovací činnost vyhrazena výlučně soudci (předsedovi senátu). 

Příkladem může být například rozhodování o osvobození od soudních poplatků. 

Podle § 138 odst. 1 zákona o. s. ř. platí, že na návrh může předseda senátu přiznat účastníkovi zčásti osvobození od soudních poplatků, odůvodňují-li to poměry účastníka a nejde-li o svévolné nebo zřejmě bezúspěšné uplatňování nebo bránění práva; přiznat účastníkovi osvobození od soudních poplatků zcela lze pouze výjimečně, jsou-li proto zvlášť závažné důvody, a toto rozhodnutí musí být odůvodněno. 

Podle § 11 písm. l) zákona č. 121/2008 Sb. platí, že vyšší soudní úředník v občanském soudním řízení a v soudním řízení správním může, nestanoví-li zvláštní zákon jinak, provádět veškeré úkony soudu prvního stupně, s výjimkou věcí, kde je úkon zvláštním zákonem výslovně svěřen soudci.

Podle § 36a odst. 5 zákona č. 6/2002 Sb. platí, že asistent soudce je oprávněn podílet se na rozhodovací činnosti soudu v rozsahu stanoveném zvláštním právním předpisem pro vyšší soudní úředníky; na jeho postavení se přiměřeně použijí ustanovení upravující postavení vyšších soudních úředníků. 

U Okresního soudu v Písku o podaném návrhu na přiznání osvobození od soudních poplatků pravidelně rozhodují asistenti soudců a vyšší soudní úředníci, rozhodování o těchto návrzích soudcem představuje výjimku z pravidla. 

V případě podaného odvolání proti takovému rozhodnutí, kde žadateli nebylo přiznáno osvobození od soudních poplatků a současně toto rozhodnutí bylo vydáno asistentem soudce nebo vyšším soudním úředníkem, tedy nesprávně obsazeným soudem (viz § 205 odst. 2 o. s. ř.), když rozhodování ve věci soudních poplatků podle občanského soudního řádu přísluší výlučně předsedovi senátu (soudci), přichází různé senáty odvolacího soudu opakovaně s argumentací, že: ... „Dle odvolacího soudu z § 11 zák. č. 121/2008 Sb. v platném znění nevyplývá, že by asistent soudce nemohl vydat rozhodnutí o nepřiznání osvobození od placení soudních poplatků. Pokud se v ust. § 11 písm. l) citovaného zákona uvádí „nestanoví-li zvláštní zákon jinak“, tak tímto zvláštním zákonem není občanský soudní řád, a tudíž ani § 138 odst. 1 o. s. ř. To vyplývá z toho, že § 11 zní tak, že vyšší soudní úředník „v občanském soudním řízení“ může, nestanoví-li „zvláštní zákon“ jinak, provádět veškeré úkony soudu prvního stupně, s výjimkou dále uvedených úkonů. Proto tímto zvláštním zákonem dle § 11 písm. l) citovaného zákona nemůže být z logiky věci občanský soudní řád, resp. § 138 o. s. ř.“ [22] 

Za situace, kdy odvolací soud nepovažuje občanský soudní řád jako základní procesní předpis upravující vedení řízení za zvláštní právní předpis ve vztahu k zákonu č. 121/2008 Sb., pak je otázkou, jaký předpis je ve vztahu k zákonu č. 121/2008 Sb. předpisem zvláštním. Při tomto vnímání se ustanovení § 11 písm. l) zákona č. 121/2008 Sb. stává obsoletním a vyšší soudní úředník a asistent soudce tak mohou podle názoru odvolacího soudu rozhodovat v rozsahu, který není přímo vyloučen tímto zákonem. Mohou tedy činit fakticky veškeré úkony soudu prvního stupně. To přesto, že jiný právní předpis – občanský soudní řád – tuto pravomoc svěřuje výlučně předsedovi senátu (soudci) a takovýto postup byl Ústavním soudem označen za ústavně nekonformní. Odkaz na argumentaci Ústavního soudu shora uvedeným nálezem přitom zůstal zcela bez jakékoliv reakce. 

Obdobným způsobem je asistenty soudců a vyššími soudními úředníky rozhodováno i v dalších právních věcech, které přísluší podle občanského soudního řádu přímo předsedovi senátu (soudci), přičemž namísto skutečného odůvodnění rozhodnutí je pravidelně parafrázován zákon či jiný předem připravený univerzální text nezohledňující skutečný stav věci, právní argumentaci účastníků a aktuální judikaturu. Tato rozhodnutí byla, až na jednu výjimku, kdy rozhodnutí bylo zrušeno soudcem postupem podle § 9, předmětem odvolacího řízení, který musel ve věci rozhodnout. Ačkoliv bylo rozhodnutí zrušeno a soud musel s ohledem na procesní úkony účastníků rozhodovat v podstatě o totožné věci, opět bylo rozhodováno jinou osobou než soudcem a opět stejným postupem bez skutečného odůvodnění rozhodnutí a zohlednění skutečného stavu věci, právní argumentace účastníků, aktuální judikatury a dřívějších rozhodnutí odvolacího soudu. 

Uvedený postup soudů není přitom podle mého názoru udržitelný, když nepředstavuje skutečnou soudní ochranu, ale administrativní činnost, která s poskytováním soudní ochrany nemá nic společného. Tento způsob řešení vede navíc nejen namísto zrychlení rozhodovací činnosti soudu k protahování soudních řízení o řadu měsíců a let, ale k posilování nedůvěry v soudní systém jako takový. 

Shora uvedené případy přitom neznamenají, že úkony vyšších soudních úředníků či asistentů soudců jsou pouze nekvalitní a soudnictví ztěžující. V celé řadě případů tyto osoby odvádí skvělou práci, a to jak v případě samostatně činěných úkonů, tak zejména v případě podkladů a přípravy rozhodnutí pro soudce, který vlastní rozhodnutí vydá. Problém shledávám ve skutečném zakotvení institutu vyšších soudních úředníků a asistentů jako součásti soudní moci v ústavním pořádku, podmínek pro výkon této činnosti včetně nastavení kontrolních mechanismů jejich rozhodovací činnosti. Do doby, než se tak stane, jsem toho názoru, že vyšší soudní úřední a asistenti soudců by neměli vykonávat jménem soudu žádnou rozhodovací činnost. 

Závěr 

Přestože uplynuly již dva roky od doby, do kdy měl zákonodárce napravit protiústavní stav spočívající v nezákonné úpravě rozhodování vyšších soudních úředníků a asistentů soudců, je ve věci nečinný. To i přesto, že od Ústavního soudu prostřednictvím předmětného nálezu a k němu vydaným odlišným stanoviskům dostal návod, jakým způsobem by měl postupovat. 

Není přitom žádných pochyb o tom, že vyšší soudní úředníci a asistenti soudců prospívají našemu soudnímu systému a měli by se stát jeho nedílnou součástí. Tomu však brání neexistence zakotvení jejich postavení, působnosti a nastavení záruk v ústavním pořádku jako součásti soudní moci, čímž by byly mimo jiné odstraněny pochybnosti o tom, zda je účastníkům řízení poskytována skutečná soudní ochrana nebo zda jde o pouhé vyřizovačství. 

Podle mého názoru není nutné čekat na další rozhodnutí Ústavního soudu, které může být opakovaně vnímáno jako posun zpět o několik desetiletí, ale je zapotřebí vyjít této výzvě vstříc a posunout soudnictví o několik let dopředu. 

Autor je advokátem v Písku.