Centrální elektronický platební rozkaz („CEPR“) - aneb modelový podklad pro několik úvah de lege ferenda k elektronizaci justice a právu na zákonného soudce

autor: JUDr. Jiří Grygar, Ph.D.
publikováno: 03.10.2014

Občanský soudní řád rozlišuje několik typů platebních rozkazů (platební rozkaz, elektronický platební rozkaz, směnečný a šekový platební rozkaz). K tomu ještě přibývá mimo rámec občanského soudního řádu, resp. mimo rámec legislativní úpravy, tzv. centrální elektronický platební rozkaz (CEPR), který představuje pouze technické řešení zpracování agendy elektronických platebních rozkazů.

Prvně se dovolím krátký historický exkurz, několik kritických poznámek a laskavý čtenář snad promine případná zjednodušení technických procesů a jejich názvosloví. 

Zákonodárce v zákoně č. 404/2012 Sb., jímž byl s účinností od 1. 1. 2013 novelizován občanský soudní řád, v důvodové zprávě uvádí: „Od 1. 1. 2012 bude postupně na soudech v České republice zahájen provoz nové aplikace elektronického platebního rozkazu (dále rovněž jen „CEPR“). CEPR je využitím elektronického vedení soudního spisu v české justici. Systém CEPR má zrychlit vyřizování elektronických platebních rozkazů, ulehčit soudům v rozkazním řízení a zpracování elektronického platebního rozkazu ještě více zjednodušit. Uvedení CEPRu do provozu bude rovněž doprovázeno zavedením elektronického spisu soudu, který již nebude podporován spisem listinným (s výjimkou sběrných spisů), a současně využíváním součinnosti provozovatele poštovních služeb. V souvislosti s výše uvedeným vyvstala potřeba promítnout využívání CEPRu do občanského soudního řádu tak, aby bylo možno systém využívat plně, se všemi jeho výhodami a aby tak bylo dosaženo maximální efektivnosti a rychlosti v tomto zvláštním typu soudního řízení.“ 

Jinými slovy – nejdříve se vytvořila počítačová aplikace, začala se používat a až následně se řešilo, jak tuto aplikaci či její důsledky promítnout do zákonné úpravy. 

Způsoby vyřizování elektronických žalob 

Z teoretického hlediska existují v podstatě dva základní systémy vyřizování elektronických žalob (resp. návrhů na vydání platebního rozkazu – neboť pojem elektronických žalob je širší, když zahrnuje i elektronicky podané návrhy ve věcech, v nichž není požadováno peněžité plnění), a to centralizovaný a decentralizovaný (difúzní). V centralizovaném systému (např. v Německu) je zákonem určen zvláštní soud k vyřizování všech takových návrhů a teprve po neúspěšném rozkazním řízení je věc postupována ke „klasickému“ řízení místně a věcně příslušnému soudu. V decentralizovaném systému napadají elektronické žaloby příslušným soudům přímo a jsou jimi vyřizovány. Ve smíšeném systému je zpravidla centralizováno elektronické sběrné místo pro podání žalob a lze rozlišit dva podtypy: 1) podání je následně distribuováno příslušným soudům a tyto je vyřizují samostatně, anebo 2) je jim pouze umožněno vyřizovat věc dálkovým přístupem, přičemž k zpracování dochází v centrálním úložišti.

Jak to probíhalo dříve? 

Do zavedení institutu elektronického platebního rozkazu do občanského soudního řádu bylo možné zahájit řízení kromě klasického listinného podání také elektronickým podáním se zaručeným elektronickým podpisem adresovaným konkrétnímu soudu (šlo tedy o decentralizovaný model). 

Po zavedení institutu elektronického platebního rozkazu do občanského soudního řádu (§ 174a) byla Ministerstvem spravedlnosti na internetu zpřístupněna formulářová aplikace pro podávání žalob elektronickou cestou, na formuláři a s elektronickým podpisem. Žalobce tedy na internetu vyplnil formulář, připojil k němu elektronické „listinné“ přílohy, elektronicky podepsal a odeslal. Tato elektronická žaloba pak přes elektronickou podací bránu Ministerstva spravedlnosti putovala na počítačový server příslušného soudu, kde byla zapsána do příslušného rejstříku, byla přidělena spisová značka a věc byla podle rozvrhu práce přidělena konkrétnímu soudci, přičemž došlo k fyzickému vyhotovení soudního spisu vytištěním žaloby a příloh. Spis pak zpravidla soudce předal svému asistentovi k prověření formálních náležitostí a případnému vydání platebního rozkazu (šlo tedy o smíšený model s adresnou distribucí přes centrální podatelnu). 

Jak to probíhá nyní? 

Takový koloběh žaloby a spisu již neplatí, neboť nejpozději od října 2012 všechny soudy povinně začaly používat novou počítačovou aplikaci – CEPR – která představuje přechod na systém centralizovaného elektronického sběrného místa s dálkovým přístupem soudů k centrálnímu úložišti. 

Pro žalobce se nic nemění – vyplní a podepíše elektronický formulář stejně jako dříve. Pak však nastává změna. Žaloba putuje elektronicky na server Ministerstva spravedlnosti, tam zůstává a příslušný soud prostřednictvím počítačové aplikace pouze zjistí, že takto napadla žaloba a jaké jí bylo ministerstvem (resp. aplikací spravovanou ministerstvem) přiřazeno evidenční číslo (neboť jde o celostátní rejstřík a nikoli rejstřík konkrétního soudu) a že má věc vyřídit. 

Aplikace CEPR tedy zjednodušeně znamená, že veškerá data ve formě elektronického spisu (bez existence fyzického „papírového“ spisu) jsou uložena na počítačových serverech ministerstva spravedlnosti a každý, kdo bude chtít přístup do spisu, tj. jak soudy, které budou věc vyřizovat, tak případně účastníci, kteří budou chtít do spisu nahlédnout, se musí připojit vzdáleným datovým přístupem z počítače soudu k serveru ministerstva. Zjednodušeně řečeno, pokud nebude fungovat internetové připojení, ať již na straně soudu nebo ministerstva, nemůže soud s žalobou, resp. spisem pracovat. 

Jaké to má důsledky? 

K fyzickému podání žaloby k příslušnému soudu dochází formou elektronické aplikace CEPR jen hypoteticky, a to ve formě možnosti přístupu soudu k ministerstvem spravované databázi (tj. spravované orgánem moci výkonné, který bude takto spravovat mimo jiné i spisy v nichž je sám účastníkem řízení). 

Kromě toho, že žaloba k soudu fakticky nenapadla, vyvstává též otázka určení zákonného soudce. Základem je přidělení každé nově napadlé věci do soudního oddělení, které je založeno na osobě soudce.^[1] Bude zajímavé, zda, resp. spíše kdy se objeví spory v souvislosti se zásadou zákonného soudce, protože již okamžikem podání návrhu k soudu má být z rozvrhu práce jasné, který soudce bude věc vyřizovat. Tyto limity jasně vyplývají nejen z judikatury Nejvyššího soudu^[2], ale i Ústavního soudu.^[3]Před několika lety to byly právě tyto důvody, které vedly k tomu, že byl na soudech zrušen tzv. rozkazní rejstřík – známý pod zkratkou „Ro“.Základním argumentem je idea, že podání, které je podle svého obsahu návrhem na zahájení řízení (žalobou) může být zpracováváno na soudu bez přidělení konkrétnímu soudci jen v případě, že jde o nejasné nebo neurčité podání, které nesplňuje všechny zákonné formální náležitosti žaloby. Aplikace CEPR je v v tomto směru v podstatě návratem k původnímu stavu. 

V praxi vyřizování rozkazní agendy v CEPRu probíhá na soudech tak, že v rozvrhu práce soudu je stanoven soudce, pověřený dohledem nad tzv. „řešitelskými týmy“, tedy jednotlivými vyššími soudními úředníky nebo asistenty soudců, jimž bylo zpracovávání CEPRu vedením soudu stanoveno. Pod dohledem takového pověřeného soudce pak vyřizují jednotlivé věci v CEPRu pověření VSÚ nebo asistenti soudců mimo senát „svých“ soudců pro které jako asistenti působí. Teprve až po neúspěšném rozkazním řízení (ať již pro podání odporu žalovaným nebo pro zrušení elektronického platebního rozkazu pro nedoručitelnost) jsou konečně jednotlivé spisy přidělovány jednotlivým soudcům do jejich senátu (resp. soudního oddělení). Až tímto okamžikem tedy dochází k přidělení jinak perfektní žaloby zákonnému soudci. Je však soudce, kterému byla věc v takto (až po rozkazním řízení přidělena) soudcem zákonným? 

Jinými slovy:

- žaloba napadla na příslušný soud pouze virtuálně;  

- listinný spis nebyl vytvořen,

- evidenční číslo (nikoli spisová značka soudu) bylo žalobě přiděleno ministerstvem (orgánem moci výkonné) a nikoli soudem;

- na příslušném soudu žaloba nebyla přidělena do konkrétního senátu konkrétnímu soudci s definitivní platností;

- ve věci činí úkony pouze vyšší soudní úředník nebo asistent soudce, aniž by toto činil na základě pověření soudce pro něhož jako asistent působí;

- pokud ve věci učiní jakýkoli úkon soudce pověřený dohledem nad CEPRem, resp. osobami, které jej mají zpracovávat, věc pak není automaticky přidělena do jeho senátu ale po zániku či zrušení platebního rozkazu je až pak přidělena věci spisová značka soudu a věc je tím přidělena jinému konkrétnímu soudci v rámci tzv. kolečka dle nápadu věcí.           

Domnívám se, že by bylo možné spatřovat porušení práva na zákonného soudce jednak v tom, že žaloba na soud fakticky nenapadla a dále v tom, že nejprve je věc přidělena nikoli soudci ale pouhému asistentovi resp. soudci vykonávajícímu dohled nad asistenty a až následně jinému soudci v případě, že rozkazní řízení nevedlo ke skončení věci. 

Novelizace o. s. ř. zákonem č. 404/2012 Sb.           

Zákonodárce se na problematiku okamžiku nápadu elektronické žaloby k soudu pokusil reagovat až ex postvýše citovaným zákonem č. 404/2012 Sb., který s účinností od 1.1.2013 novelizoval § 82 odst. 1 o. s. ř. následovně: „Řízení je zahájeno dnem, kdy došel soudu návrh na jeho zahájení nebo kdy bylo vydáno usnesení, podle něhož se řízení zahajuje bez návrhu. Pokud je návrh na zahájení řízení učiněn prostřednictvím veřejné datové sítě a elektronické aplikace určené k podání takového návrhu, platí, že řízení je zahájeno v okamžiku, kdy je návrh dostupný informačnímu systému určenému k příjmu takového podání.“

Důvodová zpráva k tomu uvedla, že: „V případě, kdy je návrh na zahájení řízení podán prostřednictvím veřejné datové sítě do elektronické aplikace k tomu určené, je návrh elektronicky dodán nejprve do této elektronické aplikace určené k podání návrhu, a poté na příslušný soud a že za normálních okolností probíhá tato elektronická operace v rámci elektronické aplikace v časovém rozmezí několika minut. V praxi se však může stát, že návrh na zahájení řízení bude z technických důvodů na příslušný soud dodán později, a to i v řádu několika dní. Pokud taková situace v praxi nastane, není jednotný názor na to, zda jsou zachovány promlčecí a prekluzivní lhůty k době dodání podání do elektronické aplikace Ministerstva spravedlnosti. Nově navrhovanou právní úpravou dochází k explicitnímu zakotvení doby zahájení řízení v případě, že je návrh podán prostřednictvím veřejné datové sítě do elektronické aplikace tomu určené. Předkládaná novela občanského soudního řádu tak promítá v zákonném textu zásadu právní jistoty, zásadu legitimního očekávání a zásadu řádného fungování justice.“ 

I pokud pomineme skutečnost, že soudní řízení těžko může začít, dokud o něm soud neví, pak novela ani tak nemůže již nic změnit na tom, že v průběhu roku 2012 soudy zpracovávaly elektronicky podané žaloby a vydávaly rozhodnutí prostřednictvím aplikace CEPR, přičemž žaloby byly uloženy jen na serverech Ministerstva spravedlnosti. Důvodová zpráva bohužel neuvádí, z jakých důvodů došlo k spuštění aplikace CEPR ještě před výše uvedenou legislativní změnou upravující dobu zahájení řízení.

Problém je ale i tak pořadí, v jakém jsou věci po nápadu k soudu zapisovány do rejstříků a přidělovány jednotlivým soudcům.

Na soud napadají žaloby:

1) v listinné podobě,

2) v elektronické podobě se zaručeným elektronickým podpisem a

3) v elektronické podobě prostřednictvím webové aplikace pro elektronický platební rozkaz.

Máme zde tedy tři kanály, jimiž na soud žaloby napadají.

Má-li být zaručeno právo na zákonného soudce, pak je nutné zajistit, aby žaloby, bez ohledu na cestu, kterou na soud přišly, byly přidělovány jednotlivým soudcům v pořadí, v jakém na soud napadly. Pokud se však soud o napadnutí žaloby dozví až po několika dnech poté, co žaloba byla doručena do ministerské databáze (což uvádí i důvodová zpráva) a čímž došlo k účinkům zahájení řízení (jak zavedla zmiňovaná novela o. s. ř.), pak logicky soud není schopen soudcům přidělovat věci chronologicky správně podle rozvrhu práce a tedy v souladu se zásadou zákonného soudce.

Nicméně i tento problém je technicky řešitelný. Lze jej řešit buď rozvrhem práce založeném na abecedním přidělování věcí (tj. podle jména žalovaného), který ale vede k nerovnoměrnému zatížení soudců daného soudu (a proto byl v praxi fakticky opuštěn), nebo stanovením dvou, případně tří samostatných přidělovacích „koleček“ pro každou z výše uvedených forem nápadu žaloby na soud, které zajistí chronologicky správné přidělování věcí jednotlivým soudcům daného soudu za jejich současného rovnoměrného zatížení. 

Další souvislosti 

Omezení vyplývající z předdefinovaných kroků. Aplikace CEPR je aplikací úkonovou, tedy zpravidla neumožňuje jiný než výrobcem aplikace předdefinovaný krok dle původního zadání objednatele, tj. moci výkonné. Uveďme několik příkladů. Do určité doby nebylo například možné vydat společně s usnesením o zrušení platebního rozkazu pro nedoručitelnost též usnesení o výzvě podle § 115a o. s. ř. zda účastníci souhlasí s rozhodnutím ve věci na základě listinných důkazů bez nařízení jednání. Tím docházelo k prodloužení délky řízení v řádu týdnů, neboť až poté, co nabylo právní moci usnesení o zrušení platebního rozkazu pro nedoručitelnost, byla věc z CEPRu převedena do rejstříku „C“ daného soudu a byla přidělena konkrétnímu soudci a až pak bylo možno vydat usnesení podle § 115a o. s. ř. a čekalo se na nabytí právní moci. 

Obdobně nebylo možné v CEPRu vyhotovit předkládací zprávu pro předložení věci odvolacímu soudu k rozhodnutí o odvolání podaném v rámci „CEPRového řízení“.

Formulářová žaloba též nemá žádné zvláštní „okénko“ pro návrh na nařízení předběžného opatření, a není proto vyloučeno, že se takový návrh může objevit v okénku určeném pro skutková tvrzení (zákon tomu nebrání). Může tak dojít k tomu, že věc se nedostane v zákonné lhůtě k soudci a proto nebude o návrhu rozhodnuto včas. 

Totéž platilo ohledně zvláštní „kolonky“ pro uvedení rozhodných skutečností o zaslání předžalobní výzvy žalovanému podle nového ustanovení § 142a o. s. ř. Přibližně do poloviny ledna 2013 nebylo možné v rámci platebního rozkazu rozhodnout o nepřiznání náhrady nákladů dle úpravy § 142a o. s. ř., která nabyla účinnosti již 1. 1. 2013, resp. nabyla platnosti již v roce 2013. 

Obdobně též pokud jde o poučení o běhu lhůty k vyjádření ve věci podle § 114b o. s. ř. učiněné v rámci platebního rozkazu nebo poučení o nepřípustnosti odvolání proti usnesení o zrušení platebního rozkazu pro nedoručitelnost. V takových případech pak nezbývalo než věc z CEPRu převést do rejstříku „C“, doměřit soudní poplatek (protože nebylo rozhodnuto elektronickým platebním rozkazem – zákonodárce na CEPR prostě nepamatoval) a vydat „klasický“ platební rozkaz.

Pokud určitý procesní úkon či postup, který ač vyplývá ze zákona ale aplikace CEPR jej nemá předdefinovaný, pak soudu, resp. vyřizující osobě (nikoli soudci) nezbývá než spis převést z CEPRu do rejstříku C, vytvořit listinný spis a pracovat s ním v souladu se zákonem a bez umělých technických omezení aplikace. 

Doručování. Při doručování v CEPRu se používá tzv. hybridní pošty, tj. dokumenty odeslané k tisku putují z počítačového serveru do centrály Postservisu v Českých Budějovicích, tam se vytisknou, vloží do obálek a jsou poštou doručovány adresátům. Hybridní poštou nelze doručovat do ciziny (platební rozkaz samozřejmě ze zákona nelze zasílat do ciziny, ale hovoříme např. o různých výzvách či procesních usneseních.). Hybridní pošta je rovněž omezena rozsahem doručovaných listin na cca. 12-15 listů papíru formátu A4, tj. pokud je žaloba a k ní připojené listiny rozsáhlejší, nelze je takto odeslat. Tj. je nutné vše vytisknout zvlášť, vložit do obálky, odeslat ze soudu, po vrácení obálky obálku naskenovat a vložit v digitalizované podobě do CEPRu. 

Financování změn. Veškeré potřebné změny aplikace jsou projednávány speciální pracovní skupinou u Ministerstva spravedlnosti a až následně zadávány výrobci aplikace k provedení softwarových úprav. Realizace schválených úprav a doplnění pak je samozřejmě podmíněna sjednanými platebními podmínkami mezi Ministerstvem spravedlnosti a výrobcem aplikace, tj. dostatkem rozpočtových prostředků ministerstva. 

Dopady na vytíženost soudců a na soudní statistiky. Výkonnostní ukazatele, používané ministerstvem pro stanovení normovaného počtu soudců v ČR činí pro civilní úsek na jednoho soudce 32 věcí měsíčně (před několika lety byl počet 28 věcí měsíčně). Tento počet zahrnuje samozřejmě nejen věci vyřízené klasicky rozsudkem, ale i ty věci, které jsou vyřízeny jinak, zpravidla platebním rozkazem. Zavedení celostátního rejstříku pro rozkazní řízení v elektronické formě, kdy věci, které do takového rejstříku napadají, nejsou vyřizovány přímo soudci v rámci jejich senátů, pak statisticky může vést k zdánlivému snížení celkového počtu žalob, které na civilní úsek soudů napadají, resp. vede i ke zvýšení jejich náročnosti a tím vyššímu zatížení soudců civilního úseku. Centrální rejstřík vede v podstatě k přefiltrování věcí, tj. ty věci, kde byl vydaný platební rozkaz úspěšný, se k soudci civilního úseku vůbec nedostanou a naopak se k němu dostanou jen ty věci, kde byl proti platebnímu rozkazu podán odpor nebo kde bylo nutné platební rozkaz zrušit pro nedoručitelnost. Tedy oproti dřívějšímu stavu se změnila vnitřní struktura věcí, tvořících nápad věcí do civilního senátu tak, že jsou náročnější k vyřízení, avšak dosud nedošlo k promítnutí této skutečnosti do případné změny normovaného výkonnostního ukazatele (tj. počtu věcí, které má soudce měsíčně v průměru vyřídit). Přitom od roku 2014 došlo k zvýšení zatížení okresních soudů mj. i tím, že novelou § 9 o. s. ř. byla část agendy obchodních sporů (tedy sporů vyšší typové náročnosti) převedena z krajských soudů na soudy okresní, aniž by byly personálně posíleny. 

Závěr 

Na jednu stranu je možné, vzhledem k popsaným problémům, právem namítnout, že jde jen o porodní bolesti nového systému (to je bez diskuzí). Myslím že se mohu počítat k podporovatelům elektronizace justice. Současně jsem ale přesvědčen, že by bylo vhodné do budoucna iniciovat korektní věcnou diskusi k problematice a potenciálním rizikům elektronizace na nezávislost justice. Jde evidentně o nové, dříve neznámé problémy, které se rodí současně se zrodem elektronizace a nelze vyloučit, že bude třeba revidovat některé ze zažitých konceptů. Lze však jen obtížně přistoupit na to, aby soudy byly mocí výkonnou v podstatě postaveny do pozice, kdy by určitou agendu mohly vyřizovat buď prostřednictvím aplikace ve správě moci výkonné (která například nemusí dávat soudu možnost využít všech zákonných ustanovení civilního procesu) nebo ji vzato do důsledku nebudou moci vyřizovat vůbec. Zdůrazňuji, že v tomto směru nehovořím ve vztahu k aplikaci CEPR a jejím porodním bolestem, k nimž jak jsem uvedl výše, existují přijatelná řešení, ale k rizikům při zavádění elektronizace obecně. Jsem si též vědom, že dělící čára nemusí být na první pohled patrná. 

Do takové budoucí diskuse bychom si mohli klást řadu teoretických otázek. Je správný postup, pokud by měla být vydávána meritorní rozhodnutí ve věcech, které fyzicky nenapadly na soud, resp. pokud není soudní spis výlučně ve sféře moci soudní? Uložení elektronického podání na serveru příslušného soudu by takovou podmínku zřejmě splňovalo. Je tomu tak i u centrálního úložiště ve správě moci výkonné? To vše za situace kdy elektronický soudní spis je sice zmíněn jako jedna z forem vedení spisu v § 40b odst. 1 o. s. ř., kdy ale dle obsahu tohoto ustanovení je zřejmé, že se vztahuje na spis vedený soudem v rámci konkrétního senátu v souladu se zásadou zákonného soudce a nikoli v rámci celostátního rejstříku. 

Byla by moc výkonná oprávněna tím, že zvolí určité technické řešení v počítačové aplikaci, v podstatě zamezit moci soudní vést spis v listinné podobě (např. pokud by aplikace neumožňovala tisk v ní uložených dokumentů)? Pokud by například bylo mocí výkonnou zvažováno znemožnění tisku elektronických příloh připojených k elektronickým žalobám (např. s poukazem na potřebu úspor na soudech při tisku a spotřebě papíru), pak by bylo na místě klást si otázku, zda nejde o zásah do soudní moci, pokud elektronický spis není zákonem definován, přičemž soudní spis v dané věci neexistuje v tištěné podobě a soud má k elektronické podobě spisu nacházejícího se na centrálním úložišti spravovaném mocí výkonnou pouze dálkový přístup. Soud by totiž takto vůbec neměl možnost si spis v materializované podobě sám vytvořit, protože moc výkonná by ovládala „technické zázemí“, tj. počítačové servery, tam uložené databáze jakož i obslužné programy k nim. 

Jak na to může moc soudní reagovat? Odpovědi budeme nepochybně nalézat obtížně. Elektronizace justice je potřebná či spíše nezbytná. Je ale nutné dbát na vhodnost technických řešení tak, aby kopírovala zákonnou úpravu a nikoli naopak. Snad bychom se měli do budoucna zamýšlet, zda a jakým, dříve neznámým způsobem (zejména nelegislativním), by případně mohlo docházet k zásahům moci výkonné do sféry moci soudní.

Autor je soudcem Okresního soudu Praha-východ.