Zákon o krajích: statut člena zastupitelstva

K odst. 1

Členství v zastupitelstvu jako veřejná funkce přináší určité výhody v rámci pracovních, služebních a obdobných poměrů. A to na rozdíl od jiných funkcí, které takto označeny nejsou, např. v politických stranách. Ustanovení se týká výhod pro veřejného funkcionáře v pracovněprávních a obdobných vztazích a musíme toto pojetí odlišovat od „veřejného funkcionáře“ dle zákona o střetu zájmů, který je jednoznačně v neprospěch tam určených členů zastupitelstva.

V trestním právu (§ 127 tr. zákoníku) se používá pojem úřední osoba. Je jí člen zastupitelstva, pokud plní úkoly státu nebo společnosti a používá přitom svěřené pravomoci pro plnění těchto úkolů. Přičemž platí, že k trestní odpovědnosti a ochraně úřední osoby se podle jednotlivých ustanovení trestního zákona vyžaduje, aby trestný čin byl spáchán v souvislosti s její pravomocí a odpovědností. Trestní zákon na jedné straně člena zastupitelstva více chrání, ovšem některé skutky jsou naopak trestné, jen spáchá-li je člen zastupitelstva právě jako úřední osoba, případně je spáchání úřední osobou (členem zastupitelstva) důvodem pro zařazení do tzv. kvalifikované skutkové podstaty, a tedy důvodem pro použití vyšší trestní sazby.

Pokud jde o pracovní poměry a poměry obdobné, tak za obdobný poměr se považuje např. pracovní vztah mezi družstvem a jeho členem. Převažují však pracovní poměry, ty jsou upraveny zákoníkem práce. A zákoník práce ve svém § 201 rozumí výkonem veřejné funkce i výkon funkce člena zastupitelstva kraje.

Podle zákoníku práce je zaměstnavatel povinen poskytnout zaměstnanci pracovní volno v nezbytně nutném rozsahu k výkonu funkce člena zastupitelstva, pokud tuto činnost nelze provést mimo pracovní dobu. Zaměstnanec, který vykonává funkci člena zastupitelstva vedle plnění povinností vyplývajících z pracovního poměru, má právo, aby mu bylo z důvodu výkonu veřejné funkce poskytnuto pracovní volno v rozsahu až 20 pracovních dnů (směn) v kalendářním roce. Diskutuje se však o tom, zda úprava v komentovaném zákoně (tedy o krajích), která hovoří o tom, že zastupitelstvo kraje určuje rozsah uvolnění, není úpravou speciální, která by mohla jít i nad oněch 20 dní dle zákoníku práce.

Uvolněný člen zastupitelstva má ochranu při skončení pracovního poměru. Zaměstnavatel totiž nesmí dát zaměstnanci výpověď v ochranné době, to je také v době, kdy je zaměstnanec dlouhodobě plně uvolněn pro výkon funkce člena zastupitelstva. Byla-li dána zaměstnanci výpověď před počátkem ochranné doby tak, že by výpovědní doba měla uplynout v ochranné době, ochranná doba se do výpovědní doby nezapočítává; pracovní poměr skončí teprve uplynutím zbývající části výpovědní doby po skončení ochranné doby, ledaže zaměstnanec sdělí zaměstnavateli, že na prodloužení pracovního poměru netrvá.

Nastoupí-li zaměstnanec po skončení výkonu funkce uvolněného člena zastupitelstva do práce, zařadí jej zaměstnavatel na jeho původní práci a pracoviště. Není-li to možné proto, že původní práce odpadla nebo pracoviště bylo zrušeno, zařadí jej zaměstnavatel podle pracovní smlouvy.

Také § 68 odst. 3 zák. č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů považuje výkon funkce člena zastupitelstva kraje za výkon veřejné funkce. Nemůže-li příslušník službu vykonávat z důvodu výkonu funkce člena zastupitelstva, má nárok na udělení služebního volna s poskytnutím služebního příjmu.

K odst. 2

Podmínky vzniku mandátu upravuje zákon o volbách do zastupitelstev krajů. Mandát člena zastupitelstva vzniká s ukončením hlasování nebo dnem bezprostředně následujícím po dni, v němž zanikl mandát člena zastupitelstva, při nastupování náhradníka. Přičemž hlasování se ukončuje v zákonem stanovenou hodinu a minutu, tedy v sobotu v 14:00 hod. Až do tohoto okamžiku vykonává dosavadní člen zastupitelstva práva a povinnosti své funkce. Vyhlášení výsledků voleb krajským úřadem je úkonem pouze deklaratorní povahy, které pouze ex tunc konstatuje již nastalou skutečnost. V případě rozhodnutí soudu (usnesení) o neplatnosti volby kandidáta nastupuje kandidát (tedy ještě ne náhradník ‒ volby nejsou dosud pravomocně skončeny) s účinností k okamžiku ukončení hlasování. Mandát člena zastupitelstva tedy končí druhý den voleb (sobota) v 14:00 hod. Zajímavé je, že v případě obcí mandát také vzniká zvolením (ke zvolení dojde ukončením hlasování), nicméně mandát člena zastupitelstva obce zaniká již dnem voleb do zastupitelstva obce [§ 55 odst. 2 písm. d) zák. č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů]. Je otázkou, zda divergentní vývoj právní úpravy je důvodný.

Předpokladem výkonu mandátu člena zastupitelstva je splnění všech podmínek volitelnosti a také nesmí nastat žádná překážka výkonu mandátu. Člen zastupitelstva pro zachování mandátu po celé funkční období:

a) musí mít státní občanství České republiky,

b) musí mít trvalý pobyt v obci nebo vojenském újezdu, náležícím do územního obvodu kraje,

c) nesmí mít omezenu osobní svobodu z důvodu výkonu trestu odnětí svobody a 

d) nesmí mít omezenu svéprávnost k výkonu volebního práva.

Překážkou výkonu mandátu je tzv. neslučitelnost funkce (§ 5 vol. zast. krajů). Výkon mandátu člena zastupitelstva nelze slučovat se zákonem stanovenými funkcemi, jde zejména o to, aby člen zastupitelstva nevykonával státní správu na území svého kraje jako úředník, čímž by ztratil nezávislost pro své rozhodování v krajských otázkách. Pro území jiných krajů to možné je. Výčet neslučitelných funkcí je zákonodárcem průběžně měněn. Předně jsou postupnými kroky lépe specifikovány ty funkce, kde je skutečné riziko pro výkon mandátu, a dále se zlepšuje i právní vyjádření, tedy popis těchto funkcí.

11. Zákonem je dána neslučitelnost s funkcí statutárního zástupce právnické osoby zřízené nebo založené krajem, anebo v níž má kraj majetkovou účast; u obcí to bylo jen na přechodnou dobu a šlo o “statutární orgán příspěvkové organizace obce“. Nicméně vzhledem k izolovanosti pojmu „statutární zástupce právnické osoby“ lze mít za to, že úmysl zákonodárce se minul cílem; český právní řád zná totiž jen statutární orgán, takže takto stanovená neslučitelnost je irelevantní. Ministerstvo vnitra má nicméně za to, že pojem statutární zástupce „v každém případě zahrnuje statutární orgán, resp. člena statutárního orgánu oprávněného jednat za právnickou osobu.“

Druhou překážkou výkonu mandátu je pravomocné rozhodnutí soudu, kterým byl člen zastupitelstva odsouzen k nepodmíněnému trestu odnětí svobody (tedy nikoli až nastoupení k výkonu trestu).

Celkově řečeno, mandát člena zastupitelstva zaniká okamžikem:

a) úmrtí člena zastupitelstva,

b) odmítnutí slibu člena zastupitelstva nebo složením slibu s výhradou,

c) rozhodnutí zastupitelstva nebo ministra vnitra v případě neslučitelnosti funkce,

d) ztráty volitelnosti,

e) právní moci rozhodnutí soudu, kterým byl člen zastupitelstva odsouzen k nepodmíněnému trestu odnětí svobody,

f) kdy hejtman obdrží písemné oznámení o odstoupení člena zastupitelstva a

g) ukončení hlasování voleb nebo nových voleb.

Úmrtí člena zastupitelstva může být také vysloveno (jako právní fikce) úředním rozhodnutím – prohlášením za mrtvého (§ 26–28 obč. zák.) pak mandát zaniká dnem právní moci soudního rozhodnutí o prohlášení za mrtvého (lze diskutovat o tom, zda by to nemělo být ke dni, který byl soudem určen jako den smrti). Na výkon mandátu člena zastupitelstva nedopadají ustanovení o nezvěstnosti (§ 66 a násl. obč. zák.).

Slib je člen zastupitelstva povinen složit na první schůzi zastupitelstva, jíž se zúčastní, a to na začátku. Pokud se začátku nezúčastní, nemůže být k slibu nucen. Pokud by člen zastupitelstva nedocházel do schůzí vůbec, (či alespoň ne na začátku) může vykonávat mandát bez slibu.

Slib se skládá pronesením slova „slibuji“. Odmítnutí a výhrada postačí ústní. Výhrada musí být učiněna v souvislosti s pronesením slova „slibuji“. Na mandát nemá žádný vliv následné odmítnutí potvrzení slibu podpisem – člen zastupitelstva, který odmítne potvrdit slib písemně, mandát neztrácí.

Kdo rozhoduje o zániku mandátu? Pokud jde o případy a), b), e) a f) – úmrtí, odmítnutí slibu, odsouzení a rezignace – rozhoduje o zániku mandátu pravděpodobně rada, a to ve lhůtě 15 dnů, když je hejtman (§ 49 odst. 2 vol. zast. krajů) povinen předat do 15 dnů po uprázdnění mandátu osvědčení tomu, kdo se stal členem zastupitelstva kraje a kterým dnem se jím stal. Toto osvědčení není rozhodnutím, nový člen zastupitelstva se mandátu ujímá bezprostředně po skončení mandátu předchozího. Komplikovaná situace nastane v případě, že je prohlášení za mrtvého zrušeno, resp. zrušen již pravomocný odsuzující rozsudek – jistě lze bazírovat na obnovení mandátu původního člena zastupitelstva. Právoplatnost odmítnutí slibu nebo rezignace jistě také musí podléhat přezkumu soudní mocí.

O specifickém případě pod g) – okamžiku ukončení hlasování ve volbách ‒ rozhoduje prezident republiky, ten však rozhoduje jaksi generálně.

O tom, zda jsou nebo mohou být splněny podmínky volitelnosti [písmeno d) výše], rozhoduje pro dny voleb krajský úřad. Po skončení voleb již o splnění podmínek volitelnosti rozhoduje zastupitelstvo kraje, přičemž podnět k takovému rozhodnutí může dát i ministr vnitra: nevysloví-li zánik mandátu zastupitelstvo svolané na žádost ministra, učiní takové rozhodnutí přímo ministr. Při rozhodování o zániku mandátu pro ztrátu volitelnosti není určující stav v době rozhodnutí, ale to, zda byly podmínky volitelnosti plněny po doposud uběhlou část volebního období. K zániku mandátu však dochází ex nunc (okamžikem rozhodnutí o zániku mandátu).

Kdy končí mandát v případě neslučitelnosti funkce? Neslučitelnosti funkce může zastupitelstvo vyslovit nejdříve 3 měsíce po ustavujícím zasedání zastupitelstva. Prodleva však neznamená, že až do okamžiku rozhodnutí může člen zastupitelstva vykonávat činnost neslučitelnou s funkcí člena zastupitelstva. Člen zastupitelstva je totiž zároveň povinen do
3 dnů po ustavujícím zasedání učinit jednání směřující k odstoupení z neslučitelné funkce nebo ke skončení neslučitelného pracovního poměru a zároveň do 3 měsíců od ustavujícího zasedání doložit, že důvody neslučitelnosti pominuly. Zánik mandátu však lze vyslovit jen při neplnění druhé povinnosti.

Vyslovení neslučitelnosti musí být uskutečněno na prvním zasedání zastupitelstva po uplynutí 3 měsíců od ustavujícího zasedání. I v ostatních případech, kdy zastupitelstvo vyslovuje zánik mandátu, musí tak učinit na nejbližším svém zasedání, tento bod schůze (rozhodnutí o vyslovení ztráty mandátu) je rada povinna zařadit do návrhu programu schůze.

Není-li zánik mandátu při nejbližším zasedání vysloven, vstoupí do věci ministr vnitra, na jehož žádost se do 30 dnů svolá mimořádné zasedání zastupitelstva, a není-li názor ministra uznán vyslovením zániku mandátu při tomto zasedání, vysloví zánik přímo ministr. Proti vyslovení zániku mandátu se může dotčený člen zastupitelstva a jeho politická strana, politické hnutí nebo koalice domáhat ochrany u soudu. Podání návrhu na zrušení usnesení zastupitelstva nebo rozhodnutí kraje nemá odkladný účinek.

Ještě jsou tu některé zvláštní případy neslučitelnosti. Podle zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě [§ 33 odst. 1 písm. t)] nelze do služebního poměru přijmout uvolněného člena zastupitelstva územního samosprávného celku. Státní zaměstnanec musí splňovat i tuto podmínku po celou dobu státní služby a nemůže se stát uvolněným členem zastupitelstva – může však být neuvolněným členem zastupitelstva, a to i členem rady. Je-li ale člen zastupitelstva uvolněn, rozhodne služební úřad o skončení služebního poměru.

Uvolněný člen zastupitelstva se nicméně může účastnit výběrového řízení na služební místo nebo o jmenování státního zaměstnance na služební místo představeného. Je-li na základě výsledku výběrového řízení vybrán k přijetí do služebního poměru uvolněný člen zastupitelstva, musí neprodleně skončit jako uvolněný člen zastupitelstva (pokud přímo nerezignuje na uvolněnou funkci, může zastupitelstvu navrhnout změnu funkce na neuvolněnou).

Je slučitelná funkce člena zastupitelstva se služebním poměrem příslušníka bezpečnostního sboru? Ustanovení § 47 odst. 1 zák. č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, příslušníkům zakazuje členství v politických stranách a politických hnutích a dále zakazuje vykonávat činnosti v jejich prospěch.

Činnost člena zastupitelstva dle názoru autora nelze považovat za výkon činnosti ve prospěch politické strany nebo hnutí, protože mandát je reprezentativní, člen zastupitelstva vystupuje v zájmu občanů kraje. To, že byl příslušník bezpečnostního sboru zvolen (popř. kandiduje) do zastupitelstva za určitou politickou stranu nebo hnutí, neznamená, že bude vykonávat mandát v jejich prospěch. Mimo to zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, s výkonem funkce člena zastupitelstva v mnoha ustanoveních počítá (a zákonodárce tak implicitně souběh předpokládá).

Svým způsobem je neslučitelný služební poměr vojáka a členství v zastupitelstvu. Zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve svém § 45 stanoví, že voják nesmí být
členem politické strany a politického hnutí. Stane-li se voják členem strany nebo hnutí, musí být ze služebního poměru propuštěn. A hlavně dle § 11 tohoto zákona se vojákovi přerušuje služební poměr po dobu výkonu funkce v zastupitelstvu územní samosprávy, za jejíž výkon náleží podle zvláštního právního předpisu odměna.

Právo vykonávat činnost insolvenčního správce se insolvenčnímu správci pozastavuje „dnem, kdy insolvenční správce začal vykonávat funkci člena vlády, člena orgánu územní samosprávy, poslance nebo senátora anebo jinou volenou či jmenovanou veřejnou funkci“. Dle § 9 odst. 1 písm. f) zák. č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, tak člen zastupitelstva, který je insolvenčním správcem, může být v zastupitelstvu, nicméně jeho insolvenční správcovství bude pozastaveno.

Funkce státního zástupce zaniká dnem, k němuž byl státní zástupce zvolen členem zastupitelstva územního samosprávného celku [§ 21 odst. 1 písm. d) zák. č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství].

Dále např. s funkcí člena Nejvyššího kontrolního úřadu je neslučitelná funkce člena orgánů územní samosprávy (tedy i zastupitelstva kraje), viz § 12 odst. 7 zák. č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu.

S funkcí člena Rady Českého telekomunikačního úřadu je neslučitelná funkce člena orgánů územní samosprávy (§ 107 odst. 4 zák. č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích).

S výkonem (zákonodárce tak rozlišuje funkci a výkon funkce) funkce předsedy Úřadu pro ochranu osobních údajů a inspektora tohoto úřadu je neslučitelná funkce člena orgánů územní samosprávy (§ 32 odst. 5 a § 34 odst. 2 zák. o ochraně os. údajů).

Řada dalších zákonů zakazuje vykonávat „jakoukoli funkci ve veřejné správě“, soudce nesmí zastávat současně s výkonem funkce soudce žádnou jinou funkci ve veřejné správě [§ 74 odst. 2 zák. č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích)], stejně tak např. členství v Radě České televize je neslučitelné s “jakoukoli funkcí ve veřejné správě“ (§ 5 odst. 1 zák. č. 483/1991 Sb., o České televizi, podobně v dalších mediálních zákonech nebo i úprava postavení předsedy Energetického regulačního úřadu). Výkon funkce Veřejného ochránce práv je dokonce neslučitelný s “jakoukoli činností ve veřejné správě“ (§ 3 zák. č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv).

Charta místní samosprávy:

Článek 7

Podmínky výkonu odpovědnosti na místní úrovni

Podmínky, za kterých místní volení zástupci pracují, musí umožňovat svobodný výkon jejich funkcí.

Tyto podmínky musí umožňovat přiměřenou finanční náhradu výdajů, k nimž při výkonu příslušné funkce došlo, náhradu ušlých příjmů nebo odměnu za vykonanou práci a odpovídající sociální zabezpečení.

Funkce a činnosti, které se považují za neslučitelné se zastáváním volené funkce v místě, stanoví zákon nebo základní zásady právní.

Z judikatury:

1. Pro stabilitu demokracie není důležité jen to, jak jsou voleny komory Parlamentu, ale i jak volí občané své zástupce na úrovni územní samosprávy; nelze dovodit na úrovni ústavní, že by pro udržení rozvoje a demokracie byly parlamentní volby důležitější než volby do samosprávných zastupitelstev obcí a krajů. (...) Je-li žádoucí, aby volební pravidla pro volby parlamentní nepodléhala neustálým změnám a byla i prostřednictvím ztížené procedury pro jejich přijetí pokud možno stabilizovaná, je stejně tak žádoucí, aby takovéto stabilizaci byla podrobena pomocí přísnějšího legislativního režimu i pravidla voleb do zastupitelstev krajů a obcí. Tento požadavek je o to výraznější, že volební systém u těchto voleb ústavně reglementován není. (nález Ústavního soudu ze dne 22. června 2005, sp. zn. Pl. ÚS 13/05).

            Pozn. aut.: Ústavní soud v tomto nálezu vyzdvihl důležitost zastupitelstev a samospráv, citovaná pasáž je z odůvodnění.

2. Ústavní soud proto zastává názor, že ke ztrátě volitelnosti, a tedy i k zániku mandátu dochází na základě skutečnosti, že došlo ke změně trvalého pobytu mimo obvod obce. Tuto právní skutečnost nelze zhojit ani anulovat, a není tedy rozhodující, že k zániku de iure dojde až konstatováním této skutečnosti rozhodnutím zastupitelstva samotného, resp. rozhodnutím přednosty okresního úřadu (resp. ministra vnitra u měst statutárních). (nález Ústavního soudu ze dne 10. října 2000, sp. zn. IV. ÚS 420/2000).

            Pozn. aut.: Předmětem řízení bylo, že člen zastupitelstva změnil na 20 dnů trvalý pobyt do jiné obce. Městské zastupitelstvo nevyhovělo návrhu přednosty okresního úřadu a zánik mandátu nevyslovilo. Posléze pak dne 29. 5. 2000 rozhodl přednosta Okresního úřadu v Pelhřimově tak, že zánik mandátu vyslovil sám. Citovaná pasáž je z odůvodnění nálezu.

3. Ze shora uvedených ustanovení (zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, a obecního zřízení – pozn. aut.) vyplývá, za jakých podmínek zaniká mandát člena zastupitelstva, kdo může být členem zastupitelstva zvolen, kdo má právo volit do zastupitelstva i překážky výkonu volebního práva. Pouze za těchto zákonem stanovených podmínek je možné stát se členem zastupitelstva a pouze za těchto zákonem stanovených podmínek mandát člena zastupitelstva zaniká. Tuto právní úpravu nelze obcházet extenzivním výkladem ustanovení trestního zákona o ukládání trestu zákazu činnosti. (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 23. ledna 2007, sp. zn. 4 Tz 167/2006)

Pozn. aut.: Dále k trestu zákazu činnosti „spočívajícímu v zákazu výkonu volitelných funkcí v orgánech místní samosprávy“ viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 9. července 2008, sp. zn. 7 Tdo 829/2008.

Z publikace Zákon o krajích. Komentář. Koupit lze ZDE.