Zákaz měnového financování

K odst. 1

1. Zákaz měnového financování je nesporně jednou ze základních premis činnosti moderní centrální banky demokratického státu. Tato zásadní limitace úzce souvisí nejen se zajištěním hlavního cíle, kterým je cenová stabilita, ale také reflektuje požadavek na nezávislost centrální banky. Legislativní zakotvení zákazu měnového financování však vychází především z ustálené ekonomické teorie, která v širším smyslu stojí i za dnešním způsobem fungování moderních centrálních bank v rozvinutých částech světa a jejíž podstatou je teze o oddělení primárních funkcí centrálního bankovnictví od státu. Centrální banka nemůže za stát hradit jakékoliv jeho výlohy, a to ani formou půjčky státu a tím méně přímou úhradou. Za výlohy státu je třeba považovat i jakékoliv nepřímé financování, kdy např. centrální banka financuje činnost nějakého státního úřadu. Na druhou stranu není v rozporu s tímto zákonem, pokud stát přenese na centrální banku určitou veřejnoprávní působnost, která není v rozporu s jejím hlavním cílem, a centrální banka za její výkon odpovídá, včetně zajištění jejího financování. Jedná se o základní princip fungování měnové politiky, který nepřipouští přímé půjčky státu od centrální banky, přičemž forma přímého nákupu vládních dluhopisů není rozhodující. Může se jednat zejména o jejich úpis nebo obecně o jakoukoliv situaci, kdy se centrální banka stává prvním majitelem (prvonabyvatelem) předmětného dluhového nástroje. Nákup dluhových nástrojů emitovaných veřejným sektorem na sekundárním trhu je sice podle nařízení Rady (ES) č. 3603/93 ze dne 13. prosince 1993, kterým se upřesňují definice pro použití zákazů uvedených v článcích 104 a 104b Smlouvy, povolen, ale nesmí jej být využito k obcházení účelu zákazu měnového financování.

2. Doktrína zákazu měnového financování se opírá o předchozí empiricky ověřenou negativní praxi. V historii mnoha státních bankrotů či jiných fatálních finančních kolapsů byl často jedním z prvotních impulzů počínající krize právě stav, kdy si stát obvykle reprezentovaný vládou, či dříve panovníkem, půjčuje finanční zdroje na zabezpečení svého chodu a pokrytí rozpočtu od své centrální banky. Vznikající enormní zadlužení státu vůči vlastní centrální bance pak prostřednictvím tímto způsobené destabilizace měnových faktorů a měny jako takové vyústilo v devastaci celé ekonomiky. Laicky se v této souvislosti někdy stále mylně hovoří o tzv. „tištění peněz“ v pejorativním významu, kdy jde v podstatě o to, že stát propadne pokušení zajistit si chybějící zdroje úvěrem od centrální banky, což skutečně v důsledku může vést k nežádoucímu nárůstu peněz v ekonomice, ačkoli k žádnému faktickému „tištění“ peněz ve smyslu výroby bankovek a mincí přitom vůbec nemusí docházet. Je třeba mít na paměti, že peníze ve formě hotovosti dnes tvoří pouze relativně nepatrný zlomek celkového množství peněz v ekonomice, ať již v oběhu, nebo mimo oběh.

3. Ustanovení § 34a je v této podobě součástí zákona od 17. 8. 2013, tj. od doby nabytí účinnosti zákona č. 227/2013 Sb. Předchozí úprava zákazu měnového financování byla formulována poněkud odlišně a byla roztroušena na dvou místech zákona, nadto byla dlouhodobě shledávána Evropskou komisí a ECB jako ne zcela v souladu s požadavky čl. 123 SFEU, a tudíž jako nekompatibilní s evropským právem. Nicméně konstatování omezení úvěrování státu je součástí zákona od samého počátku jeho existence, kdy bylo ČNB povoleno poskytnout úvěr ČR pouze nákupem státních pokladničních poukázek splatných do tří měsíců od jejich nákupu, přičemž celkový stav těchto úvěrů nesměl překročit 5 % příjmů státního rozpočtu v uplynulém roce. Novelizací provedenou zákonem č. 442/2000 Sb. bylo s účinností od 1. ledna 2001 poskytování návratných finančních prostředků a jiné finanční podpory ČR a jejím orgánům ze strany ČNB zakázáno již absolutně. Zákonem č. 442/2000 Sb. byl také s odloženou účinností k okamžiku vstupu do EU stanoven zákaz měnového financování vůči subjektům EU a subjektům z členských států EU.

4. Ze strany ECB je každoročně posuzováno, zda centrální banka bez ohledu na zakotvení v právním řádu také v praxi respektuje zákaz měnového financování, zejména v rámci svých měnových operací a dalších obchodů, a zda ve sledovaném období neuskutečnila transakci, která tomuto zákazu odporuje. V rámci těchto zpráv ECB o faktickém dodržování zákazu měnového financování nebyl doposud identifikován žádný případ porušení tohoto zákazu na straně ČNB. Na druhou stranu, z nedávné minulosti lze jako případ nepovoleného měnového financování uvést financování činnosti finančního arbitra z rozpočtu ČNB (§ 1 odst. 2 zák. o finančním arbitrovi, ve znění do 30. 6. 2011). Toto ustanovení bylo jakožto neslučitelné se zákazem měnového financování oprávněně pravidelně kritizováno ECB a Evropskou komisí v pravidelných konvergenčních zprávách, které se na rozdíl od výše uvedené zprávy ECB o dodržování zákazu měnového financování zabývají výhradně hodnocením slučitelnosti národního právního řádu s evropskou legislativou. Financování činnosti finančního arbitra z rozpočtu ČNB bylo odstraněno až zákonem č. 180/2011 Sb. s účinností od 1. 7. 2011, kdy se příjmy a výdaje Kanceláře finančního arbitra staly součástí rozpočtové kapitoly Ministerstva financí.

5. Na druhou stranu sama ECB aktuálně čelí žalobě podané k Soudnímu dvoru EU, ve které žalobci požadují, aby soud prohlásil za neplatná rozhodnutí ECB ze dne 6. 9. 2012 o řadě technických parametrů souvisejících s přímými transakcemi Eurosystému na sekundárních trzích a rozhodnutí ECB ze dne 6. 9. 2012 o dodatečných opatřeních k zachování dostupnosti zajištění pro protistrany s cílem zachovat jim přístup k operacím Eurosystému na poskytování likvidity, mj. z důvodu neslučitelnosti těchto rozhodnutí s čl. 123 SFEU, který stanoví zákaz měnového financování (případ T-492/12 von Storch a další v. ECB). Též v kauze T-224/12 Accorinti a další v. ECB žalobci požadují, aby Soudní dvůr EU zrušil rozhodnutí Evropské centrální banky 2012/153/EU ze dne 5. března 2012 o způsobilosti obchodovatelných dluhových nástrojů vydaných nebo plně zaručených řeckou vládou v kontextu nabídky Řecké republiky na výměnu dluhových nástrojů, mj. i z důvodu jeho neslučitelnosti s čl. 123 SFEU. Všechny napadené právní akty ECB byly přijaty v reakci na finanční krizi a měly umožnit ECB odvrátit její negativní dopady.

K odst. 2

6. Toto ustanovení popisuje situaci, kdy centrální banka výlučně v souvislosti s plněním svých standardních úkolů, např. nejčastěji v oblasti měnové politiky či v oblasti platebního styku a vypořádacích systémů, poskytuje úvěrovým institucím peněžní prostředky a tato činnost má charakter měnového financování, jelikož splňuje jeho definiční znaky. Nicméně na úrovni evropské legislativy a současně i v zákoně je tímto konstatováním respektováno, že tato činnost centrální banky je povolena. V takovém případě není důvodné, aby zákon rozlišoval mezi soukromými úvěrovými institucemi a úvěrovými institucemi ve veřejném vlastnictví, jelikož omezení na soukromé subjekty by bylo vůči subjektům ve veřejném vlastnictví diskriminační. Pod tuto aktivitu centrální banky lze obecně podřadit také krátkodobé poskytování likvidity subjektům, které jsou solventní, ale mají problémy s dostupností likvidity. Pro tyto účely pak úvěrovou institucí ve veřejném vlastnictví může být v podmínkách ČR tzv. banka zvláštního určení vzniklá podle § 16 odst. 5 zák. o bankách, jejímž jediným akcionářem je Česká republika. Funkce věřitele poslední instance má v případě ČNB vlastní explicitní právní úpravu obsaženou v § 29.

7. V souvislosti s výjimkami ze zákazu měnového financování je vhodné zmínit čl. 7 nařízení Rady (ES) č. 3603/93, který stanoví, že půjčka či jakékoli jiné poskytnutí peněžních prostředků centrální banky za stát Mezinárodnímu měnovému fondu není měnovým financováním, což je zdůvodňováno tím, že prostředky poskytnuté fondu tvoří pohledávku vůči zahraničí a splňují všechna rozhodující kriteria k tomu, aby mohly být považovány za v podstatě rezervní fondy. Dále pak toto nařízení, které specifikuje, co je třeba pod měnovým financováním chápat, a blíže definuje některé pojmy, jako např. veřejný sektor, kterým se rozumí ústřední vlády, regionální nebo místní orgány nebo jiné veřejnoprávní orgány, jiné veřejnoprávní subjekty nebo veřejné podniky členských států Evropské unie. Veřejným podnikem se rozumí každý podnik, ve kterém mohou stát nebo jiné uzemní samosprávné celky přímo nebo nepřímo vykonávat rozhodující vliv vlastnictvím takového podniku, svou finanční účastí v něm nebo pravidly, jimiž je řízen. Má se za to, že stát nebo jiné územní samosprávné celky mají rozhodující vliv, pokud ve vztahu k určitému podniku přímo nebo nepřímo drží většinu upsaného základního kapitálu, nebo kontrolují většinu hlasů připadajících na společenské podíly vydané takovým podnikem nebo pokud mohou jmenovat více než polovinu členů správního, řídicího nebo dozorčího orgánu takového podniku.Nařízení také stanoví, že měnovým financováním není poskytnutí vnitrodenního úvěru, neboť takové obchody centrální banky jsou mimo jiné také z technického hlediska nevyhnutelné anebo slouží k zajištění efektivního fungování platebního styku. 

Autor je právníkem ČNB.

Z publikace Tomáš Rýdl, Josef Barák, Luděk Saňa, Petr Výborný: Zákon o České národní bance (č. 6/1993 Sb.) – Komentář.

Koupit lze ZDE.