Účelová komunikace

Z důvodové zprávy (k § 7):

Umožnění přístupu veřejnosti na účelové komunikace mimo uzavřené prostory a objekty je nutné zejména na venkově (polní a lesní cesty), a proto není možné tuto oblast ponechat zcela na řešení v rámci občanskoprávních vztahů. Účelovými komunikacemi v uzavřených prostorech a objektech jsou např. domovní nebo tovární dvory, komunikace v lomech, povrchových dolech, vojenských újezdech, ale též např. autobusová nádraží a komunikace v prostorách nádraží ČD, civilních letišť, ve velkokapacitních garážích apod.

Z důvodové zprávy k zákonu č. 152/2011 Sb.:

Doplnění výslovné úpravy vztahu zákona o pozemních komunikacích k zákonu o lesích a zákonu o ochraně přírody a krajiny do § 7 odst. 1 zákona (úprava veřejně přístupných účelových komunikací), kdy v některých případech je zpochybňována aplikace ustanovení § 20 odst. 1 písm. g) lesního zákona (obecný zákaz jezdit a stát s motorovými vozidly v lesích) ve vztahu k úpravě obecného užívání účelových komunikací podle zákona o pozemních komunikacích. Výsledkem je nejednotný postup při posuzování přestupků a správních deliktů různými správními úřady a s tím spojená četnost těchto přestupků s vědomím jejich beztrestnosti (např. provozovatelé čtyřkolek). Navrhované zpřesnění znění zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, napomůže k respektování platné právní úpravy lesního zákona a zákona o ochraně přírody a krajiny ve vztahu k úpravě zákona č. 13/1997 Sb.

Ustanovení § 19, které upravuje obecné užívání pozemních komunikací a podmínky tohoto užívání, se v této souvislosti doplňuje o odkaz na příslušná ustanovení zákona o lesích a zákona o ochraně přírody a krajiny.

Účelové komunikace tvoří z hlediska dopravního významu nejnižší kategorii pozemních komunikací. Protože však mohou být ve vlastnictví jakékoliv právnické či fyzické osoby (srov. komentář k § 9 odst. 1), představují zároveň kategorii, která vyvolává ty nejkomplikovanější právní problémy. V právním režimu účelových komunikací se mísí právo veřejné s právem soukromým a už samotná otázka, zda určitá cesta je či není veřejně přístupnou účelovou komunikací, dokáže leckdy zamotat hlavu i zkušenému praktikovi.

Upozorněme již v úvodu, že účelová komunikace nemusí být nutně stavbou podle stavebního zákona, tedy výsledkem stavební činnosti – srov. NS 22 Cdo 1868/2000 (jud. č. 14), NSS 5 As 20/2003 (jud. č. 35). Může jít o pouhé koleje vyjeté v trávě nebo zpevněné místy kamením či sutí. O tom, zda se na určitém pozemku nachází účelová komunikace, nerozhoduje ani to, jak je pozemek zapsán v katastru nemovitostí – srov. NSS 6 Ans 2/2007 (jud. č. 34). Katastr nemá v tomto ohledu konstitutivní význam; druh pozemku ani způsob využití (účelové komunikace se vedou jako „ostatní plocha – ostatní komunikace“) nejsou závaznými údaji na rozdíl od parcelního čísla a geometrického určení nemovitosti (srov. § 51 katastrálního zákona), ani nejsou jinak právně privilegovány na rozdíl od údajů o věcných právech (srov. § 980 a násl. obč. zák.). O tom, že se určitá cesta stává účelovou komunikací, nemusí být dokonce vydáno ani správní rozhodnutí – srov. NS 22 Cdo 1868/2000 (jud. č. 14), NSS 5 As 20/2003 (jud. č. 35), NSS 6 Ans 2/2007 (jud. č. 34). Účelovou komunikací se zkrátka a dobře určitá cesta stává „samovolně“ ze zákona, a to v okamžiku, kdy splní všechny čtyři znaky, které zákon a judikatura pro vznik účelové komunikace stanovují – srov. Ombudsman 6669/2008/VOP/DS (jud. č. 52). Musí tedy jít o (1) stálou a v terénu patrnou dopravní cestu, která (2) naplňuje účel stanovený v zákoně, přičemž (3) její vlastník dal souhlas k obecnému užívání své cesty veřejností a zároveň (4) tato cesta naplňuje nutnou komunikační potřebu. Jakmile jsou tyto čtyři podmínky kumulativně splněny, vzniká veřejně přístupná účelová komunikace (komentář k § 2 popisuje podrobněji tzv. deklaratorní řízení, v němž lze mj. rozhodnout o tom, zda určitá sporná cesta naplňuje znaky veřejně přístupné účelové komunikace). V komentáři k prvnímu odstavci pojednáme o jednotlivých znacích detailně, jelikož jde o problematiku rozsáhlou a složitou (viz níže výklad sub II až VII). Možnostem omezení veřejného přístupu na účelovou komunikaci úředním rozhodnutím nebo zvláštním zákonem, o nichž se zmiňuje věta druhá a třetí, se budeme věnovat následně (viz níže výklad sub VIII a IX).

Doplňme ještě, že účelové komunikace, stejně jako ostatní pozemní komunikace, jsou veřejným statkem. Uvnitř obcí představují zpravidla jeden z typů veřejného prostranství. S veřejným prostranstvím je spojuje zejména právo veřejnosti na jejich obecné užívání, přičemž v případě pozemních komunikací jde o užívání k dopravním účelům (v případě jiných veřejných prostranství, např. městské zeleně, může mít obecné užívání odlišný obsah).

První znak – dopravní cesta

První znak účelové komunikace vyplývá již ze samotné definice pozemních komunikací obsažené v § 2 odst. 1. Musí tedy jít o dopravní cestu určenou k užití vozidly nebo chodci. Abychom mohli o účelové komunikaci hovořit, musí jít v prvé řadě o cestu stálou a v terénu patrnou. Za účelovou komunikaci nelze prohlásit například louku, přes kterou sice vlastníci vzdálenějších luk odvážejí ze svých pozemků posečené seno, avšak nečiní tak vždy ve stejné trase, ale jezdí různě, takže na pozemku se nevytvoří vyjeté koleje buď vůbec, nebo jen v nezřetelných náznacích a na různých místech. Takovéto dočasné sezónní cesty
(v daném případě jde o tzv. cesty senové) představu o stálém dopravním koridoru nenaplňují. Obdobně by tento znak měl vyloučit též požadavky na prohlášení účelové komunikace v místě, kde sice dopravní cesta figuruje ve starých mapách, avšak v terénu již není vůbec patrná. Typicky půjde o cestu, která pokojně zanikla již před desítkami let, která tudíž již dnes není

Musíme nicméně zdůraznit, že tento znak slouží pouze k vyloučení těch cest, které ve skutečnosti žádnými cestami nejsou, protože buď v terénu nikdy reálně nevznikly, nebo na­opak již dávno pokojně zanikly. Úřady by jej měly aplikovat uvážlivě a v pochybnostech považovat cestu spíše za patrnou v terénu, jako to činí i Nejvyšší správní soud – srov. NSS 1 As 63/2013 (jud. č. 20). Znak patrnosti v terénu tak může splnit například travnatý pás ponechaný mezi ploty – i zde je průběh údajné cesty dostatečně stálý a patrný z tvaru pozemku, resp. jeho fyzicky vymezené části – srov. NSS 10 As 41/2014 (jud. č. 16).¹⁵⁾ Jestliže ve skutečnosti nejde o dopravní koridor, neboť vlastník jej nevěnoval výslovně dopravním účelům ani není takto veřejností fakticky užíván s vlastníkovým tichým souhlasem, mělo by se to projevit až v podobě nenaplnění třetího znaku, tj. souhlasu vlastníka s obecným užíváním
(k tomu viz dále). Stejně tak by si úřady měly uvědomovat, že pokud došlo ke svémocnému zásahu do obecného užívání určité sporné cesty, pak by měly zkoumat patrnost cesty k datu neoprávněného zásahu – srov. KS Brno 31 A 27/2012 (jud. č. 37), Ombudsman 4368/2011/VOP/MBČ (jud. č. 47). Nelze vyloučit existenci účelové komunikace jen proto, že ji vlastník několik dní před místním ohledáním rozorá nebo jinak zničí, nebo proto, že cestu přehradí pevnou překážkou a než se věci v úřední rovině dají do pohybu, cestu skryje porost plevele.

Druhý znak – zákonný účel 

Abychom mohli hovořit o účelové komunikaci, musí posuzovaná dopravní spojnice naplňovat alespoň jeden ze tří účelů vymezených v komentovaném ustanovení. Musí tedy jít o cestu, která: a) slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo b) ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo c) k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Ze zákonného vymezení je zřejmé, že účelovými komunikacemi mohou být i polní a lesní cesty. Stejně tak je nepochybné, že za účelovou komunikaci lze označit pouhé spojení mezi nemovitostmi navzájem (např. cesty mezi budovami areálu bývalého zemědělského družstva). Pokud jde o spojení nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi, nepochybně sem lze zařadit připojení několika soukromých nemovitostí (např. skupiny domů) na pozemní komunikaci vyšší kategorie. Dokonce i spojnice jediné nemovitosti s jinými pozemními komunikacemi splňuje znak zákonného účelu, a proto v určitých případech může být účelovou komunikací – pokud budou splněny i další tři znaky. Problematický bude v tomto případě zejména znak souhlasu vlastníka s veřejným užíváním, tedy užíváním neurčitým okruhem osob.

Drtivá většina cest, o jejichž právní status vznikají spory, znak zákonného účelu naplňuje a s jeho posouzením nebývají problémy. Důvodem pro to, že určitá cesta nemůže být považována za (veřejně přístupnou) účelovou komunikaci, bývá spíše nesplnění některého z ostatních znaků účelové komunikace, zejména souhlasu vlastníka s obecným užíváním nebo naplňování nutné komunikační potřeby. Výjimečně však můžeme konstatovat nenaplnění zákonného účelu například u čistě vyhlídkových výletních tras či u pěšin spojujících jednotlivé jamky golfového hřiště.

Z publikace Zákon o pozemních komunikacích. Komentář. Koupit lze ZDE.