Rudolf Cogan: Zákon o krajích. Komentář

Zatímco k problematice postavení obcí lze nalézt rozsáhlou literaturu monografickou, komentářovou i časopiseckou, zůstávají kraje, vyšší územní samosprávné celky, v tomto ohledu spíše stranou pozornosti zájmu odborné veřejnosti. Z komplexnějších prací byly dosud k dispozici vlastně jen dvě: kniha M. Kopeckého: Právní postavení obcí a krajů (Wolters Kluwer, Praha 2010) a monografie z pera autora recenzované práce Krajské zřízení (ASPI, Praha 2004).

K této tématice se tedy R. Cogan nyní vrací v podobě prvního zevrubného komentáře zák. č. 129/2000 Sb., o krajích. V úvodu předesílá, že leitmotivem jeho úvah nad jednotlivými ustanoveními zákona je, zda dominujícím prvkem v činnosti krajů má být rozhodování v oblasti samosprávy či státní správy a dovozuje, že to má být první z těchto oblastí.

Jakousi přidanou hodnotu, kterou je kniha uvedena, představuje stručný, leč opravdu hutný přehled historie krajů, jakožto územních jednotek, v nichž je vykonávaná veřejná správa od 10. století do současnosti.

Vzhledem k tomu, že autor pléduje pro zvýraznění postavení krajů, jakožto samosprávných celků, je logické jeho pojetí samosprávy, kterou vymezuje široce, jako výkonnou moc pro určité území, vykonávanou nezávisle na vládě a státní správě (hovoří se dokonce o „malé vládě“), volenou členy územní korporace. Toto chápání, není přitom zdaleka jen otázkou příklonu k určité teoretické koncepci, ale má ve svých důsledcích významné politické a právní dopady, zejména při aplikaci ustanovení, umožňující různý výklad fungování krajů v samostatné a přenesené působnosti a ingerence státu do nich. Zračí se to také souvislosti se zdůrazněním toho, že kraje jsou vybaveny vlastní subjektivitou (právní osobností) a současně disponují veřejnou mocí. Správně je přitom položen akcent na ekonomický základ samosprávy, což ji činí reálnou a její právo vyvíjet samostatné hospodářské aktivity.

Podtržen je dále fakt, že krajská samospráva, je sice autonomním tělesem, korporací, ale současně představuje realizaci výkonné moci a jako taková je limitována zákony, resp. i podzákonnými předpisy a současně ve stanovených případech a v zákonem určeném rozsahu, podléhá kontrole a dozoru ze strany státu.

Kriticky hodnotí kolizní způsob vymezení samostatné a přenesené působnosti v § 4 zákona, který říká, že není-li zákonem stanoveno jinak, jde o oblast výkonu samosprávy. Tato konstrukce totiž v praxi znamená, že rozhraničení obou sfér veřejné správy nezávisí na věcném posouzení té které záležitosti, ale opomenutí zákonodárce.

Pozastavuje se též nad různými proklamativními ustanoveními zákona, jejichž normativní, resp. regulativní hodnota je sporadická a zakládají spíše prostor pro nikdy nekončící diskuse, které však mají jen malý praktický význam.

Předmětem mnoha sporů byla v minulosti otázka oprávnění obcí, potažmo územních samosprávných celků vůbec, vydávat tzv. autonomní právní předpisy, v nichž se ukládá povinnost. Ty jak známo vyřešil judikát Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 45/06, v němž dovodil, že obce nepotřebují k vydávání obecně závazných vyhlášek, byť se jimi stanoví povinnost, zvláštní zákonné zmocnění. Podle autora je třeba toto pojetí uplatnit i ohledně obecně závazné vyhlášky krajů, byť jak k tomu dodává, s ohledem na rozsah jejich působnosti, přichází jejich vydávání v úvahu spíše sporadicky. Zevrubně jsou zmíněny i formální podmínky krajské normotvorby.

Poměrně obsáhle je pojednáno o oprávněních občanů kraje, která jim dávají možnost participovat se na výkonu samosprávy a kontrolovat ji. K tomu se sluší přičinit dvě poznámky: předně v praxi využívají občané této možnosti je omezeně, snad s výjimkou volebního práva (krajské referendum dosud nebylo nikde vyhlášeno) a dále, autor pominul zmínit jaký význam zde má realizace práva na informace (zák. č. 106/1999 Sb.), které relativizuje to, že řada zmíněných práv je v zákoně o krajích omezena jen na občany kraje a majitele nemovitostí na jeho území.

Při vymezení samostatné působnosti kraje se autor staví za pojetí, podle něhož je třeba upřednostnit jejich vrchnostenskou působnost, kdežto správu fiskální považuje, co do významu za druhotnou, byť stávající realita je spíše opačná. Je to ostatně patrné i z toho, že zákony mnoho vrchnostenských pravomocí samosprávným krajům nesvěřují.

Z hlediska praktických potřeb lze doporučit pozornosti rozbor těch ustanovení zákona, která se týkají zásad hospodaření krajů a nakládání s jejich majetkem, který může být vhodným argumentačním materiálem v současné atmosféře kriminalizace volených veřejných funkcionářů a úředníků orgánů kraje. Obdobně to platí i pro ustanovení o neplatnosti právních jednání.

Kriticky se komentář vyjadřuje k řešení přenesené působnosti, jejíž koncepce omezuje kraje tím, že jsou vytvářeny specializované územní orgány státní správy, tzv. dekoncentráty, jejichž agendu by stejně dobře mohly zajišťovat v přenesené působnosti obecní úřady obcí s rozšířenou působností a krajské úřady. Řešení této otázky je ovšem mimo aplikační praxi, vzhledem k tomu, že jde o záležitost politickou.

Podstatná část práce je přirozeně věnována orgánům kraje, způsobům jejich konstituování, vymezení pravomocí, vzájemnými vztahy a souvisejícím otázkám. Jako příznačná červená nit prochází jednotlivými závěry důraz na preferovaný výkon samosprávy. Totéž lze říci i o komentování výkonu kontroly nad oběma sférami působnosti krajů, které vykonávají dílem ústřední orgány státní správy, dílem soudy.

Instruktivně jsou rozebrána konečně též ustanovení týkající se rozhodovací činnosti orgánů kraje, zejména krajského úřadu podle správního řádu.

Autor zvolil při koncipování práce originální přístup, když většině ustanovení předřadil obecný teoretický úvod, na který navazuje vlastní komentář. Spíše jako samozřejmost je třeba hodnotit to, že vše doprovází přehled judikatury zejména správních soudů a Ústavního soudu a literatury. To dává komentáři povahu nejen prakticky použitelné pomůcky pro aplikační praxi i legislativní orgány, ale nepochybně i akademickou veřejnost.

Autor je advokátem a působí na Vysoké škole finanční a správní Praha, FSE UJEP Ústí nad Labem.

Publikaci lze koupit ZDE.