Právní aspekty památných stromů

Stávající analyzovaný institut tzv. památných stromů se v českém pozitivním právu objevuje od roku 1992, kdy byl přijat zásadní zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.

Za památné stromy lze dle tohoto zákona vyhlásit rozhodnutím orgánu ochrany přírody nejen mimořádně významné stromy, ale dále pak i jejich skupiny a celá stromořadí.

Který správní orgán zde plní funkci orgánu ochrany přírody (dále též OOP)?

Kompetentním orgánem ochrany pro vyhlášení památných stromů jsou pověřené obecní úřady a jim na úroveň postavené úřady statutárních měst, Magistrát hl. m. Prahy. Dále pak na území národních parků, chráněných krajinných oblastí (CHKO) a na území národních přírodních památek a národních přírodních rezervací a jejich OP správy národních parků a správy CHKO, na území přírodních rezervací, přírodních památek a jejich OP (mimo národní parky a jejich ochranné pásmo, mimo CHKO, vojenské újezdy a objekty důležité pro obranu státu) krajské úřady, na území vojenských újezdů újezdní úřady, na pozemcích, které tvoří součást objektů důležitých pro obranu státu mimo vojenské újezdy, Ministerstvo životního prostředí.

Připomeňme důležité procesněprávní aspekty: zmíněné vyhlášení památného stromu je realizováno formou správního rozhodnutí, při rozhodování OOP se obligatorně užije správní řád. Správnímu řízení o vyhlášení památného stromu předchází, s odkazem na § 55 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, projednání záměru na toto vyhlášení. A to nejen s vlastníky pozemku, ale i dotčenými orgány. Kdo zde může být dotčeným orgánem? Dotčenými orgány mohou být dle umístění stromů např. vodoprávní úřady, orgány ochrany zemědělského půdního fondu nebo stavební úřady.

Památné stromy je ze zákona zakázáno poškozovat, jakkoliv ničit a rušit v přirozeném vývoji.[2] Pozor, i jejich ošetřování lze realizovat pouze se souhlasem orgánu, který jejich ochranu vyhlásil.

Je-li třeba památné stromy zabezpečit před škodlivými vlivy z okolí, vymezí pro ně orgán ochrany přírody, který je vyhlásil, ochranné pásmo, ve kterém lze stanovené činnosti a zásahy provádět jen s předchozím souhlasem orgánu ochrany přírody.

Co nastává v případě, pakliže tak orgán ochrany přírody neučiní?

V případě, že tak neučiní, má každý strom základní ochranné pásmo ve tvaru kruhu o poloměru desetinásobku průměru kmene, a to měřeného ve výši 130 cm nad zemí. V tomto pásmu není dovolena žádná pro památný strom škodlivá činnost. Tou se v souladu se zákonem rozumí například výstavba, terénní úpravy, odvodňování anebo chemizace. Dodávám, že enumerace v zákoně je jen demonstrativní, OOP může v rozhodnutí o vymezení pásma stanovit další činnosti, jejichž provádění bude možné výhradně s jeho souhlasem.

Zrušit ochranu památného stromu může orgán ochrany přírody pouze a jen z důvodu, pro který lze udělit výjimku dle § 56 zák. o ochraně přírody a krajiny. Výjimky ze zákazů u památných stromů v případech, kdy jiný veřejný zájem převažuje nad zájmem ochrany přírody, nebo v zájmu ochrany přírody, povoluje orgán ochrany přírody. Dle § 76 odst. 2 písm. b) zákona o ochraně přírody a krajiny je rušení ochrany památných stromů v působnosti úřadů obcí s pověřeným obecní úřadem. Rušení ochrany se děje formou správního rozhodnutí v režimu správního řádu.

I když zákon o ochraně přírody a krajiny v případě památných stromů expressis verbis neuvádí jako další možnost zrušit ochranu v případě, že zanikne její důvod (např. strom odumře, je výrazně poškozen nebo je nedovoleně pokácen), mám za to, že i tento stav lze vnímat jako relevantní možnost zrušení ochrany památného stromu.[3]

Evidenční prvek

Podle § 47 zákona o ochraně přírody a krajiny platí, že památné stromy jsou evidovány v ústředním seznamu.

Princip transparentnosti – citovaný ústřední seznam je veřejný a každý do něj může nahlížet v přítomnosti pověřeného pracovníka. Podrobnosti o vedení ústředního seznamu stanoví Ministerstvo životního prostředí obecně závazným právním předpisem, v němž také určí právnickou osobu pověřenou vedením ústředního seznamu. Právnickou osobou vedoucí aktuálně ten seznam je Agentura ochrany přírody a krajiny ČR (AOPK ČR).

Z důvodu právní jistoty, resp. jejího posílení, se na citované označení památných stromů užívá malého státního znaku České republiky a tabulí s textem „památný strom“ nebo „památné stromy“.[4] V mapových podkladech se památné stromy vyznačují prázdným červeným kroužkem (příp. skupinou kroužků) o průměru 3 mm (viz § 13 vyhl. č. 395/1992 Sb.).[5]

Návrh na vyhlášení památných stromů může podat každý občan České republiky. Dosavadní síť vznikala víceméně nahodile v průběhu poměrně dlouhého období.[6] Nicméně ani v r. 2014 není seznam uzavřen a je možné navrhovat orgánům ochrany přírody další stromy do tohoto seznamu.

Při navrhování památných stromů je třeba postupovat uvážlivě a souhrnně zhodnotit celou řadu kritérií a hodnot, jak hodnotu biologickou a v tom nejen hodnotu dendrologickou, ale i hodnotu ekologickou[7], dále pak hodnotu krajinotvornou a estetickou, hodnotu historickou (historické události, pověsti apod.). Zároveň je třeba brát ohled na zdravotní stav stromů a jejich provozní bezpečnost. V úvahu je nutné vzít i regionální hledisko a různorodost přírodních podmínek regionů.[8] V návrhu je vhodné uvést, o jakou dřevinu jde (případně fotografii), přesné určení místa, případně GPS zdůvodnění (tedy „proč“ občan žádá strom vyhlásit za památný), dále pak vzrůst (obvod kmenu ve výšce 130 cm od země, odhad výšky, tvarová zajímavost), věk (pokud je známa doba vysazení), dále historické souvislosti, případně příběh či pověst.[9]

Bližší podmínky ošetřování, včetně možnosti jejich kácení a nakládání s nimi, včetně stanovení seznamu zvláště chráněných rostlin, jsou uvedeny ve stále účinné vyhlášce č. 395/1992 Sb., kterou se provádějí ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny. Vyhláška prošla dvaceti novelizacemi, naposledy to bylo prostřednictvím vyhlášky č. 189/2013 Sb., o ochraně dřevin a povolování jejich kácení.

Správní sankce

Normy správního práva, stejně jako normy práva životního prostředí, jsou tvořeny prvky hypotéza-dispozice-sankce. Nyní se zaměřím na sankce.

Podle ustanovení § 86 zákona o ochraně přírody a krajiny je vymezena povinnost uvést do původního stavu část přírody, chráněnou podle zák. č. 114/1992 Sb., která byla poškozena, zničena nebo nedovoleně změněna, pokud je to možné a účelné. V případě, že uvedení do původního stavu není možné nebo účelné, může orgán ochrany přírody uložit povinnému, aby provedl přiměřená náhradní opatření k nápravě.

Uložením povinnosti uvedení do původního stavu či náhradního opatření není dotčena povinnost náhrady škody podle jiných předpisů ani možnost postihu za přestupek nebo protiprávní jednání či trestný čin.

V ustanovení § 87 a 88 jsou stanoveny sankce fyzickým osobám, právnickým osobám a fyzickým osobám při výkonu podnikatelské činnosti.

Orgán ochrany přírody uloží pokutu až do výše 10 000 Kč fyzické osobě, která se dopustí přestupku tím, že nedovoleně mění či ruší dochovaný stav přírody ve zvláště chráněném území nebo nedovoleně mění dochovaný stav památného stromu.

Orgán ochrany přírody uloží pokutu až do výše 100 000 Kč fyzické osobě, která se dopustí přestupku tím, že poškodí nebo zničí památný strom. Za připomenutí jistě stojí, že za přestupky v ochraně zvláště chráněných rostlin a živočichů, dřevin a památných stromů lze uložit pokutu až dvojnásobnou, pokud byly spáchány ve zvláště chráněných územích.

U právnických osob (resp. podnikajících fyzických osob) stejně jako v řadě dalších českých zákonů jsou ještě vyšší (přísnější) sankce.

Orgán ochrany přírody uloží pokutu až do výše 1 000 000 Kč (tedy až magický milion korun českých) právnické osobě nebo fyzické osobě při výkonu podnikatelské činnosti, která se dopustí protiprávního jednání tím, že poškodí nebo zničí památný strom.

Nicméně sankcionující orgán si musí být současně v souladu s judikaturou Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu vědom, že sankce nesmí být pro přestupníka likvidační. Srov. např. Jud. NSS 1 As 9/2008 – 133 ze dne 20. 4. 2010 (rozšířený senát) nebo též jud. NSS 9 As 46/2010 – 97 z 21. 10. 2010 nebo jud. NSS 5 As 3/2010 – 63 ze 17. 9. 2010. Správní orgán, ukládající pokutu za jiný správní delikt, je povinen přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům pachatele tehdy, pokud je podle osoby pachatele a výše pokuty, kterou lze uložit, zřejmé, že by pokuta mohla mít likvidační charakter, a to i v případech, kdy příslušný zákon osobní a majetkové poměry pachatele v taxativním výčtu hledisek rozhodných pro určení výše pokuty neuvádí.

V obdobném duchu již dříve judikoval i Ústavní soud ČR: Nepřípustné jsou takové pokuty, jež mají likvidační charakter.

Z judikatury Nejvyššího správního soudu též připomeňme, že pokutu podle § 88 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny lze uložit jen té osobě, u níž bude spolehlivě prokázáno, že se dopustila protiprávního jednání, tj. poškodila nebo zničila bez povolení dřevinu nebo skupinu dřevin. Pokud správní orgány neodstranily pochybnosti ohledně určení sankčně odpovědného subjektu, nelze pokutu bez dalšího uložit jen jednomu ze subjektů přicházejících v úvahu.[10]

Obce

Obce se prostřednictvím svých orgánů zapojují do ochrany přírody a krajiny ve svých územních obvodech. Vyjadřují se zejména k vyhlašování a rušení zvláště chráněných území, památných stromů a jejich ochranných pásem.

Orgány státní ochrany přírody jsou povinny spolupracovat s obcemi, předkládat jim požadované podklady a informace, poskytovat potřebná vysvětlení k zásahům do přírody i způsobům její ochrany, zejména pokud takové zásahy mohou nepříznivě ovlivnit prostředí v obci nebo omezit výkon práv jejích obyvatel.

Střet zákonů aneb co je víc?

Ustanovení zákona č. 114/1992 Sb., týkající se ochrany památných stromů, není možné vykládat tak, že existuje-li např. určité pravomocné správní rozhodnutí – zde mám na mysli kupříkladu pravomocné rozhodnutí autoritativně povolující určitou činnost z pohledu jiného zákona než je zmíněný zákon o ochraně přírody a krajiny, např. rozhodnutí zakládající právo stavět podle stavebního zákona – je činností legální i z pohledu zákona o ochraně přírody a krajiny.[11]

Bylo by mylné se domnívat, že rozhodnutí orgánů ochrany přírody, povolující činnost podle zákona o ochraně přírody a krajiny, již poté nejsou potřebná. Máme přece rozhodnutí od orgánu realizujícího stavební zákon.

Bez potřebných povolujících rozhodnutí orgánů ochrany přírody je činnost, byť povolená např. stavebním úřadem, nadále právně nedovolená. Či jinak vyjádřeno v rozporu s příslušnými ustanoveními zákona o ochraně přírody a krajiny.

Fyzické či právnické osobě mající sice zmíněné stavební povolení by tedy (právně-teoreticky) měla stačit výzva orgánu ochrany přírody, aby od výkonu nelegální činnosti upustil (jinak se vystavuje riziku deliktní odpovědnosti za výkon činnosti zakázané z pohledu zák. o ochraně přírody a krajiny).[12]

Pro informační komplexnost dodávám, že závazné stanovisko, jako je kupříkladu souhlas (či nesouhlas) orgánu ochrany přírody a krajiny k povolení stavby vydaný podle § 44 zák. č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, je správním rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 správního řádu a podléhá tedy samostatnému přezkumu ve správním soudnictví. Takže i proti závazným stanoviskům orgánům ochrany přírody se lze bránit u českých správních soudů.

Autor je pedagogem na Právnické fakultě MU v Brně