Pavel Mates: Správní uvážení

Recenzovaná monografie doc. Pavla Matese představuje dobrý ediční počin z několika hledisek. Především si autor vybral jedno ze značně obtížných témat teorie správního práva, kde i literatury jen časopisecké je poskrovnu, a jednak od vydání podobně komplexně zaměřené práce Bažilovy (v AUC Iuridica z roku 1992) uplynulo již dvacet let. A především – důkladnost a vysoká úroveň zpracování řadí monografii na horní příčky pomyslného žebříčku vědeckých prací v oboru správního práva.

Zdeněk Bažil musel ve své monografii navazovat jen na judikaturu prvorepublikového správního soudu, protože popřevratové správní soudnictví v roce jejího vydání teprve zahajovalo svou činnost, a také literatura vztahující se ke zkoumaným problémům byla před dvaceti lety nečetná, respektive špatně dostupná.

Pavel Mates měl své zkoumání na jedné straně usnadněno tím, že ke zpracování tématu přistupoval po dvou desítkách let obnovené činnosti správních soudů. Sám docent Mates, bývalý soudce Ústavního soudu ČSFR, přednáší na Vysoké škole finanční a správní v Praze a na Fakultě sociálně ekonomické Univerzity Jana Evangelisty Purkyně v Ústí nad Labem, je místopředsedou komise pro správní právo Legislativní rady vlády, členem komise České advokátní komory pro advokátní zkoušky a působí v rozkladových komisích ústředních správních úřadů.

Judikatura postupně obnovovaného správního soudnictví zásadním způsobem ovlivnila recentní chápání pojmů v právní teorii ustálených, jednak tím, že hojná literatura (články, komentáře a zejména zásadní monografie dotýkající se tématu z posledních let) přinesla mnohé vědecké podněty k tomu, aby problematika analogie, uvážení a neurčitých pojmů byla v nové době zmapována a popsána.

Na druhé straně si ovšem tak velké bohatství nových myšlenek vyžádalo značné úsilí a velkou erudici při zpracování díla. Autorovi slouží ke cti, že – aspoň podle mínění recenzenta – nepominul žádné zásadní dílo, k němuž bylo třeba přihlédnout, a jakkoli se důvodně zaměřil v prvé řadě na práce aktuální a nové, nezapomněl na historické vědecké kořeny, z nichž moderní autoři vycházeli.

Práce – třebaže stránkovým rozsahem nevelká, o to však sevřenější – proto poskytuje dobrý přehled o vědeckém vývoji zkoumané tematiky od doby nejstarší až do současnosti.

Nejde jen o oblast doktrinální. Za jeden z nejcennějších momentů považuji – u Pavla Matese ostatně charakteristické – pevné sepětí s praxí, v tomto případě především s judikaturou správních soudů. Závěry autorů, z nichž čerpá, i závěry vlastní vždy důsledně poměřuje rozhodovací činností soudů a kriticky zkoumá, zda se opírají o názory judikatury. Velmi hojnými odkazy – a jsou jich v práci stovky – na velmi důkladně vybíraná a studovaná rozhodnutí (především Nejvyššího správního soudu) je celá práce hustě protkána. Autor si opatřil velmi solidní základ pro vlastní syntetické závěry, a to i tam, kde s některými judikáty polemizuje.

Monografie je členěna do tří kapitol (Analogie, Neurčité pojmy, Správní uvážení).

Nejrozsáhlejší kapitolou je pasáž o analogii. Přes výklad a klasifikaci pojmu „mezera v právu“ (a také vysvětlení pojmů mezery teleologické a axiologické) a rozbor literatury k tomuto tématu (včetně problému práva soukromého) přistupuje autor k obhajobě institutu analogie, který považuje za nezbytný. Hledá však argumenty pro rozumný kompromis mezi názory autorů, kteří analogii vůbec odmítají, a názory, které analogii připouštějí bez omezení. V tomto ohledu klade zvláštní důraz na význam právních principů při použití analogie, střetu těchto principů a jejich praktické řešení.

Zajímavý pohled přináší na často citovanou (a ne vždy jasně chápanou) dichotomii analogie legis a iuris a na četných případech z judikatury dokumentuje a zpřesňuje nepříliš ostrou hranici, která mezi oběma pojmy vede.

V dalším textu se zabývá odlišením analogie od odkazů (latentních i výslovných). Rozsáhlý a důkladný výklad podává o možnostech vyloučení použití analogie a výklad uzavírá speciálnější tematikou analogie ve vztahu k pravomoci a působnosti, analogie v procesním právu a ve správním trestání.

Zajímavou tezí, která by si jistě zasloužila několik odstavců navíc při úvahách o právním dualismu, je autorův příklon k teorii zvláštního práva, u administrativy nepříliš často hájené.

Ve druhé části práce, při výkladu o neurčitých pojmech, vychází autor ze správného předpokladu bezpodmínečné potřeby komunikace mezi tvůrcem normy a jejím adresátem. Vymizí-li možnost takové komunikace, nelze se pravidlem řídit. Správně také postihuje fakt, že neurčitý pojem nelze vlastně vymezit, ale jen vyložit; na příkladech z praxe dokládá, že v tomto ohledu dochází k nedorozumění.

Přes uvedení četných příkladů chybné legislativy, která neurčitých pojmů užívá nesprávně nebo je nadužívá, pokračuje autor výkladem o správném postupu při jejich upřesňování. Zvlášť se věnuje obtížné pasáži výkladu „veřejného zájmu“ a podobných pojmů často frekventovaných. Zabývá se také významem preambulí a proklamací v právních předpisech a úlohou právních principů (a jejich konfliktů) při výkladu.

Třetí kapitola monografie se zaměřuje na problematiku správního uvážení. Po výkladu pojmu – při kritickém srovnání dalších názorů – autor připomíná, že diskreční právo umožňuje nejen „zvažovat, ale také vyvažovat spravedlnost“, vždy je ale třeba uvážení pečlivě odlišovat od správní libovůle.

Pestrou škálu různých stupňů „volnosti“ x „vázanosti“ popisuje autor zevrubně a za dovolání se bohaté judikatury Nejvyššího správního soudu. Důležitý je výklad některých nových či málo probádaných jevů  správního práva (tzv. ministeriální akta, „ustálená správní praxe“ a zejména problémy tzv. e-governmentu). Tato část představuje v kapitole obzvlášť cenné pasáže.

Třetí kapitola je cenná nejen tím, že v poznámkovém aparátu odkazuje prakticky na všechna významnější rozhodnutí Nejvyššího správního soudu k tomuto tématu, ale obsahuje také další zajímavé podněty k odborné diskusi: tezi o tom, že taxativní hypotéza vylučuje diskreci, úvahy o tom, proč má soud zrušit správní rozhodnutí při porušení pravidel uvážení, bližší rozbor významného rozhodnutí sp. zn. 6 A 25/2002 i s navazujícími úvahami o ochraně formálního práva.

Výsledek autorovy práce považuji za zdařilý a přínosný. Všechny tři pojmy, které podrobil zkoumání z pohledů teoretických i praktických, jsou tradičními instituty správního práva, a tak či onak se jich dotýká značná část publikovaných prací jiných autorů (sám přehled literatury v závěru práce představuje hodnotu samu o sobě) a také rozsudků správních soudů.

Je zásluhou Pavla Matese, že navázal na starší syntetické práce a dobře postihl a reflektoval vývoj zmíněných institutů až do současnosti a podrobil je fundovanému kritickému rozboru. Jako přidaná hodnota k dílu přistupuje to, že autor – jak je pro něj typické – používá srozumitelného jazyka. Jeho práce je čtivá a již tím je ještě přínosnější.

JUDr. Michal Mazanec, místopředseda Nejvyššího správního soudu

Můžete objednat ZDE.