Pavel Mates a kol.: Základy správního práva trestního

Publikace „Základy správního práva trestního“ není v oblasti správněprávních publikací na první pohled ničím novým, protože aktuálnímu vydání z konce roku 2017 předcházelo již šest jeho vydání. Při bližším rozboru je však nutné konstatovat, že většina jeho textu doznala poměrně zásadních změn daných aktuálním vývojem legislativy v této oblasti.

Jak uvádí vedoucí autorského kolektivu doc. Mates v předmluvě k sedmému vydání této knihy, zatímco její předchozí vydání přinášela spíše jen doplňky a změny dané změnami právní úpravy a novou judikaturu českých i evropských soudů, sedmé vydání reaguje na přijetí zcela nové úpravy přestupkového práva v podobě zák. č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, účinného od 1. 7. 2017. Tímto zákonem bylo završeno mnohaleté úsilí o vydání zákona, který by komplexně řešil úpravu odpovědnosti za přestupky.

Přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich doznala právní úprava přestupků, resp. dosavadních jiných správních deliktů, celou řadu změn. Nelze sice říci, že by se od základů změnila každodenní práce správních orgánů, protože zákonodárce novým zákonem navázal na právní úpravu dosavadní a v řadě institutů došlo jen ke zpřesnění či doplnění ustanovení, která zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, neřešil vůbec nebo jen dílčím způsobem. Nejzásadnější změnu zde představuje skutečnost, že se nový zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich vztahuje nejen na dosavadní přestupky, ale rovněž na většinu dosavadních jiných správních deliktů, v jejichž případě ucelená úprava chyběla a v řízení o nich musela být aplikována především obecná úprava podle správního řádu. Soudní judikatura sice připouštěla možnost využívat v určitých případech analogii k zákonu o přestupcích, resp. k předpisům trestněprávním, nicméně tento stav nebylo možné považovat za optimální a řada odborných publikací volala po přijetí nového kodexu správního trestání, který by sjednotil jak procesní, tak hmotněprávní úpravu správních deliktů.

Základy správního práva trestního se ve svých kapitolách věnují nejprve obecným otázkám správního práva trestního, kde poukazují na základní skutečnosti týkající se jeho vývoje, vedoucího až k potřebě přijetí současné právní úpravy, která by reagovala na roztříštěnost právní úpravy dosavadní. Poukazují rovněž na ústavní základy správního trestání, přesněji řečeno na absenci jeho výslovné úpravy, se současným vyvracením možných pochyb o ústavnosti trestní pravomoci orgánů veřejné správy.

V první kapitole provádí publikace rovněž exkurz do evropského správního práva trestního (shrnující význam nejen Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod pro „trestní obvinění“ v širším smyslu, ale rovněž doporučení Výboru ministrů Rady Evropy či dalších mezinárodních dokumentů) a představuje možnou klasifikaci správních deliktů ve světle současné právní úpravy. Pohledů na tuto klasifikaci existovalo a existuje celá řada a zde je pak nabízen jeden z nich. Pod současný pojem přestupek nepodřazují autoři pouze správní disciplinární delikty a pořádkové správní delikty (které mají spíše povahu zajišťovacího prostředku). Na rozdíl od některých dalších publikací nepovažují za vhodné označovat za správní delikt porušování platební disciplíny v podobě tzv. platebního deliktu, který se od správních deliktů liší zejména nástupem sekundární povinnosti (strpět negativní následek za nesplnění povinnosti primární) ex lege. Správním disciplinárním deliktům (relevantním např. ve vztahu ke kárným proviněním podle služebního zákona) a pořádkovým správním deliktům jsou navíc věnovány samostatné kapitoly v závěru této knihy.

Opomenuty nejsou v obecné rovině ani rozdíly a shody mezi správními a soudními delikty (trestnými činy), a to v kontextu jejich obdobného nahlížení ze strany Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Jak uvádějí sami autoři, „věcné rozdíly mezi správními delikty a trestnými činy bývají mnohdy mlhavé, takže to, co v jednom státě a v určité době je deliktem soudním, může být v jiné zemi a v jiné době správním deliktem a naopak“.

Z hlediska praktického seznámení se s novým zákonem o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich je klíčová kapitola druhá, která shrnuje jak hmotněprávní, tak také procesněprávní úpravu tohoto zákona. Vysvětluje proto nejen působnost zákona, resp. způsob, jakým je nyní přestupek definován (pozitivně i negativně, znaky formálními i materiálními), ale také okolnosti vylučující protiprávnost, podmínky zániku odpovědnosti za přestupek nebo jednotlivé správní tresty a ochranná opatření. V rámci popisu řízení o přestupcích jsou dále podrobně popsány obecné procesní instituty týkající se příslušnosti správních orgánů, doručování, účastníků řízení či dalších osob zúčastněných na řízení, a to včetně práv, kterými v tomto řízení disponují. Následně jsou shrnuty jednotlivé fáze přestupkového řízení, tedy jak postup před zahájením řízení, tak také samotný průběh řízení na prvním i druhém stupni, se současným vysvětlením zejména těch ustanovení, která předchozí zákon o přestupcích neznal. Čtenáři jsou proto seznámeni např. s problematikou tzv. systémové podjatosti úředních osob, novými zajišťovacími prostředky, novými důvody pro přerušení řízení, možností ukončit řízení tzv. narovnáním, přechodem úhrady pokuty na právního nástupce apod. Přitom je uvedeno, v jakém rozsahu se zde musí současně uplatnit správní řád, ať už podpůrně, nebo (v případě některých ustanovení) v plném rozsahu, resp. jaká dosavadní ustanovení duplikující úpravu správního řádu již byla vypuštěna.

Pozitivně bych hodnotil nejen srozumitelně podaný výklad všech klíčových ustanovení zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ale zejména doplnění tohoto výkladu poměrně velkým množstvím související soudní judikatury, jejíž znalost je pro ucelený popis této problematiky v podstatě nezbytná. Na své si zde proto může přijít jak laická veřejnost, která by se chtěla s novou úpravou přestupků teprve seznámit, tak také odborníci na správní trestání. Pro ty mohou být zajímavé rovněž odkazy na zvláštní právní úpravy stanovící např. zásadu oportunity, zvláštní druhy správních trestů či další hmotně i procesněprávní odchylky.

Jako spoluautor jednoho z komentářů k zákonu o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich nemohu na posuzovanou publikaci nahlížet jako na konkurenční dílo, ale spíše jako na jiný pohled na stejnou problematiku vhodný zejména pro ty, kteří před klasickými komentáři zákonů preferují spíše stručnější shrnutí všech relevantních ustanovení zákona učebnicovou formou nevázanou na konkrétní paragrafy, a to s doplněním i těch skutečností (viz např. zmíněný historický vývoj), které zákon samotný z povahy věci obsahovat nemůže.

JUDr. Mgr. LUBOŠ JEMELKA, Ph.D., odborný asistent vysoké školy CEVRO Institut