Nejvyšší správní soud: Stavení běhu lhůty pro podání návrhu na zahájení řízení při podání žádosti o osvobození od soudních poplatků v řízení před správním soudem

Rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2017, sp. zn. 5 As 154/2016 

K věci: 

Žalobce podal u Městského soudu v Praze žalobu proti rozhodnutí ředitele žalované, Generální inspekce bezpečnostních sborů. Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání stěžovatele a bylo potvrzeno rozhodnutí žalované ze dne 30. 12. 2015, jímž byla odmítnuta žádost žalobce o informace.

Městský soud žalobu odmítl. Mimo jiné uvedl, že žádostí o osvobození od soudních poplatků se nezabýval, neboť platí, že poplatek za návrh na zahájení řízení se nevybírá, jestliže soud návrh na zahájení řízení před prvním jednáním odmítne, a pokud žalobce poplatek zaplatí, soud jej vrátí. Podle městského soudu by proto bylo nadbytečné v dané fázi řízení posuzovat otázku splnění předpokladů pro osvobození od soudních poplatků. Z téhož důvodu městský soud nerozhodoval ani o návrhu stěžovatele na přerušení řízení a předložení věci Ústavnímu soudu, neboť uvedený návrh souvisel právě s jeho žádostí o osvobození od soudních poplatků.

Proti usnesení městského soudu podal žalobce kasační stížnost. Namítal, že výzvě k odstranění nedostatků žaloby ve smyslu § 37 odst. 5 s. ř. s. nic nebránilo a pro takovou výzvu i pro její splnění byl stále ještě dostatečný prostor, neboť „současně se žalobou požádal o osvobození od soudních poplatků, a proto lhůta pro podání žaloby od podání této žádosti (29. 4. 2016) do právní moci rozhodnutí o ní neběžela“. Městský soud tak měl stěžovatele vyzvat k odstranění vad žaloby, přičemž stěžovatel sám mohl (i bez výzvy městského soudu) žalobu doplnit do právní moci rozhodnutí o žádosti o osvobození od soudních poplatků. Městský soud však o žádosti o osvobození od soudních poplatků vůbec nerozhodl.

Při předběžném posouzení věci pátý senát zjistil, že v otázce, zda podání žádosti o osvobození od soudních poplatků podle § 35 odst. 8 věty třetí s. ř. s. staví anebo nestaví běh lhůty pro podání žaloby, není judikatura Nejvyššího správního soudu jednotná.

Argumentaci obsaženou v kasační stížnosti stěžovatel opírá zejména o právní názor vyslovený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2012, č. j. 1 As 93/2009-312, z něhož vyplývá, že okamžikem podání žaloby přestává běžet dvouměsíční lhůta pro podání žaloby, je-li součástí žaloby i žádost o osvobození od soudních poplatků. Stejný názor byl vysloven v rozsudku ze dne 8. 12. 2016, č. j. 9 As 241/2016-36.

Výkladem § 35 odst. 8 věty třetí s. ř. s. se Nejvyšší správní soud zabýval i v rozsudku ze dne 4. 5. 2016, č. j. 3 As 182/2015-28, v němž dospěl k opačnému názoru, tedy že ze systematického a teleologického výkladu vyplývá, že stavení lhůty pro podání žaloby se váže pouze na podání návrhu na ustanovení zástupce, nikoli však na žádost o osvobození od soudních poplatků.

Pátý senát proto věc postoupil rozšířenému senátu s poukazem na rozkol v existující judikatuře Nejvyššího správního soudu, aniž by se přiklonil k některému zaujatému názoru.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. 

Z odůvodnění: 

Spornou právní otázkou, kterou má rozšířený senát vyřešit, je, zda podání pouze žádosti o osvobození od soudních poplatků má za účinek stavení běhu lhůty pro podání návrhu na zahájení řízení.

Podle § 35 odst. 9 věty třetí s. ř. s., „požádá-li navrhovatel o osvobození od soudních poplatků nebo o ustanovení zástupce, po dobu od podání takové žádosti do právní moci rozhodnutí o ní neběží lhůta stanovená pro podání návrhu na zahájení řízení“.

Z textu vykládaného ustanovení bezesporu vyplývá, že stejný účinek zákon spojuje (i) s podáním žádosti o osvobození od soudních poplatků a (ii) se žádostí o ustanovení zástupce. Navrhovatel může požádat o (i) nebo o (ii) alternativu anebo může požádat o obojí. Naplnění kterékoli z těchto hypotéz vede k aktivaci dispozice, tj. že od podání takové žádosti do právní moci rozhodnutí o ní neběží lhůta stanovená zákonem pro podání návrhu na zahájení řízení. Po nabytí právní moci rozhodnutí o návrhu běh lhůty pro podání návrhu na zahájení řízení pokračuje a lhůta skončí uběhnutím jejího zbytku (tj. zbývající části lhůty po odečtení části lhůty, která uplynula před podáním žádosti).

Názor vyslovený v rozsudku č. j. 3 As 182/2015-28, tedy že zmínka o žádosti o osvobození od soudních poplatků v § 35 odst. 9 větě třetí s. ř. s. dopadá pouze na případy, kdy účastník požádá o ustanovení zástupce a zároveň o osvobození od soudních poplatků, postrádá opodstatnění, neboť dotčené ustanovení by tím nezískalo jiný smysl, než pokud by v něm zmínka o návrhu na osvobození od soudních poplatků zcela chyběla, tj. dané ustanovení by znělo takto: „Požádá-li navrhovatel o osvobození od soudních poplatků nebo o ustanovení zástupce, po dobu od podání takové žádosti do právní moci rozhodnutí o ní neběží lhůta stanovená pro podání návrhu na zahájení řízení.“ Rozšířený senát přitom již v minulosti odmítl možnost takového výkladu určitého ustanovení zákona, který by znamenal, že toto ustanovení nemá vůbec žádný normativní obsah (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 9. 2016, č. j. 5 As 194/2014-36, č. 3470/2016 Sb. NSS).

Takovému výkladu ostatně brání i použitá spojka nebo, která má v přirozeném jazyce, není-li před ní čárka, zpravidla slučovací význam: „Typickými slučovacími spojkami jsou a, i: koupím jablka a (i) hrušky, tzn. obojí. Zvolíme-li však spojku nebo, o ‚čisté‘ slučování nejde: nekoupíme oba druhy ovoce, ale pouze jeden. Pomocí spojky nebo vyjadřujeme volbu mezi dvěma eventualitami. Podstatné je, že eventuality jsou libovolně zaměnitelné a je lhostejné, která z nich bude platit, které dáme přednost (v konečném důsledku mohou nastat i obě). V takovýchto případech se čárka před nebo neklade“ (srov. M. Pravdová, I. Svobodová: Akademická příručka českého jazyka. Academia, Praha 2014, str. 121).

V tomto smyslu je znění vykládaného ustanovení zákona jasné a nepřipouští jinou možnost výkladu.

Rozšířený senát si je vědom, že podle často citovaného nálezu Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb., „naprosto neudržitelným momentem používání práva je jeho aplikace vycházející pouze z jeho jazykového výkladu. Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.). Mechanická aplikace abstrahující, resp. neuvědomující si, a to buď úmyslně, nebo v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel právní normy, činí z práva nástroj odcizení a absurdity.“ Tato zásada však nemůže otevřít cestu interpretační libovůli, kdy by soud za právo mohl shledat cokoli, aniž by vůbec bral znění zákona v úvahu. Možnost výkladu contra legem, tj. v rozporu s výslovným zněním právního předpisu (aniž by takový závěr byl textem vykládaných ustanovení, byť i chápaným do jisté míry volněji, umožněn), připadá v úvahu pouze výjimečně, např. v případě nutnosti zaplnění mezery v právu nebo naopak teleologické redukce (k možnosti takového výjimečného postupu srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 10. 5. 2016, č. j. 8 As 79/2014-108, č. 3428/2016 Sb. NSS), a to výlučně v případech, kdy si takový aplikační postup vyžaduje důležitý důvod vyplývající z ústavního pořádku.

Je tomu tak proto, že soudce je při rozhodování vázán zákonem (čl. 95 odst. 1 Ústavy). Tato zásada je odrazem dělby moci, která představuje jednu z neodstranitelných podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy). Vázanost soudce zákonem je rovněž důležitým prvkem zaručujícím předvídatelnost rozhodování soudů a právní jistotu vůbec, a je tak nezbytnou podmínkou legitimity soudů jakožto orgánů státu.

Rozšířený senát dospěl k závěru, že výklad § 35 odst. 9 věty třetí s. ř. s. aplikovaný v rozsudcích č. j. 3 As 182/2015-28 a č. j. 2 As 253/2016-36, který není slučitelný se zněním tohoto ustanovení, nepředstavuje některou z výše uvedených výjimečných možností naprosté negace znění ustanovení právního předpisu.

Argumentace pro vyloučení stavení lhůty pro podání návrhu uvedená v rozsudku č. j. 3 As 182/2015-28 nepředstavuje takový důležitý důvod vyplývající z ústavního pořádku. Je sice pravda, že systematicky je vykládané ustanovení zařazeno do § 35 s. ř. s., který je nadepsán „zastoupení“ a jeho osmý odstavec se týká převážně otázky ustanovení zástupce účastníkovi soudem. Osvobození od soudních poplatků je naopak řešeno v § 36 odst. 3 s. ř. s. Je ale třeba uvést, že se jeví logickým postup zákonodárce, který, chce-li spojit se dvěma úkony účastníka shodný účinek, uvede toto pravidlo v souvislosti s první zmínkou o takovém úkonu účastníka, tedy v souvislosti s nyní posuzovanou otázkou v § 35 odst. 9 s. ř. s.

Podobně nepřesvědčivým důvodem je i argumentace teleo­logická, použitá v rozsudku č. j. 3 As 182/2015-28, tedy že v případě žádosti o ustanovení zástupce účastník zpravidla není schopen sám žalobní body správně zformulovat, a proto stavení (třetí senát nesprávně uvedl přerušení, pozn. rozšířeného senátu) lhůty pro podání návrhu má smysl; naproti tomu samotná žádost o osvobození od soudních poplatků s takovým handicapem účastníka nemá spojitost, účastník může návrh včetně žalobních bodů zformulovat, a lhůta pro podání návrhu tedy může běžet nezávisle na rozhodování soudu o žádosti o osvobození od soudních poplatků. Je sice pravda, že v případě žádosti o ustanovení zástupce je potřeba stavení lhůty zřejmější a naléhavější, než je tomu v případě žádosti o osvobození od soudních poplatků, avšak ani v takovém případě není stavení lhůty zcela nesmyslné.

Ačkoli soudní poplatek za návrh na zahájení řízení nedosahuje ve správním soudnictví takové výše jako v některých případech v občanském soudním řízení, přesto může představovat pro některé účastníky nezanedbatelnou zátěž a bránit jim v přístupu k soudu. Pokud účastník zvažuje, zda žalobu či jiný návrh na zahájení řízení vůbec podá vzhledem k soudnímu poplatku, který si nemůže dovolit zaplatit v plné výši, je logické, že nemůže být po něm požadováno, aby již v této fázi zpracoval perfektní návrh v plném rozsahu včetně veškeré argumentace, což začasté vyžaduje velké úsilí a také finan­ční náklady. Žalobce zpravidla musí při zahájení řízení vedle soudního poplatku „investovat“ i v souvislosti s právní pomocí (advokáta, daňového poradce apod.). Je totiž pouze na jeho uvážení, zda v případě nemajetnosti požádá pouze o osvobození od soudních poplatků a zároveň sám vyhledá pomoc právního profesionála, k němuž má důvěru a kterého sám zmocní pro zastupování v řízení, nebo zda žádost o osvobození od soudních poplatků spojí i se žádostí o ustanovení zástupce. Zároveň je třeba vzít v úvahu, že lhůty pro podání návrhu na zahájení řízení jsou ve správním soudnictví zpravidla poměrně krátké a vyčkávání na rozhodnutí o návrhu na osvobození od soudních poplatků by mohlo vést k marnému uplynutí těchto lhůt. Důležité rovněž je, že podle pravidel stanovených pro jednotlivé typy řízení před správními soudy je třeba zpravidla již ve lhůtě pro podání návrhu formulovat veškeré skutkové a právní důvody, pro které se účastník domáhá soudní ochrany proti správním orgánům (srov. § 71 odst. 2 nebo § 101b odst. 2 s. ř. s.). Za těchto okolností se jeví stavení lhůty pro podání návrhu na zahájení řízení v případě žádosti o osvobození od soudních poplatků jako rozumné.

Pokud se rozsudek č. j. 3 As 182/2015-28 dovolával teleologického výkladu, je třeba uvést, že účelem procesního práva je poskytnutí rámce pro reálnou možnost uplatnění hmotných subjektivních práv u soudu. Zakotvení procesních lhůt pak má tento rámec ukotvit i časově a zároveň možnost uplatnění práv rozumně časově omezit tak, aby byla přiměřeně chráněna i právní jistota a legitimní očekávání třetích osob. Výklad souladný se zněním § 35 odst. 9 věty třetí s. ř. s., tedy že stavení lhůty pro podání návrhu je spojeno i se samotnou žádostí o osvobození od soudních poplatků, je s tímto účelem v souladu. Jednak účastníkovi, který požádá o osvobození od soudních poplatků, zachovává přístup k soudu tím, že ještě po rozhodnutí soudu o jeho žádosti má časový prostor pro zvážení, zda návrh za těchto okolností podá či nikoli, jednak toto právo na přístup k soudu nepřiměřeně neextenduje, neboť i v tomto případě je uplatnění návrhu spojeno s pevnou lhůtou, která se pouze po dobu rozhodování soudu o žádosti o osvobození od soudních poplatků staví.

Navíc dle § 4 odst. 1 písm. a) zák. č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, vzniká žalobci povinnost uhradit soudní poplatek již podáním žaloby. I z tohoto důvodu by od navrhovatele nemělo být vyžadováno, aby návrh na zahájení řízení v rozporu s citovaným ustanovením podal bez splnění poplatkové povinnosti, přestože procesní následek v podobě zastavení řízení může nastat až po (negativním) rozhodnutí soudu o žádosti o osvobození od soudních poplatků a po výzvě k jeho úhradě.

Rozšířený senát nesdílí ani názor uvedený v rozsudku č. j. 2 As 253/2016-36, že v případě aplikace § 35 odst. 9 věty třetí s. ř. s. v souladu s jeho zněním, tj. i na případy, kdy účastník požádá pouze o osvobození od soudních poplatků, by vedla ke zneužívání tohoto práva ze strany účastníků řízení.

Rozšířený senát ostatně již ve svém usnesení ze dne 15. 3. 2016, č. j. 8 As 78/2015-22, č. 3411/2016 Sb. NSS, bodu 22 uvedl: „Tak tomu však nebude za situace, kdy žádost o osvobození od soudních poplatků bude podána ještě před podáním návrhu ve věci samé. Takový postup soudní řád správní v § 35 odst. 8 in fine implicitně umožňuje (požádá-li navrhovatel o osvobození od soudních poplatků nebo o ustanovení zástupce, po dobu od podání takové žádosti do právní moci rozhodnutí o ní neběží lhůta stanovená pro podání návrhu na zahájení řízení). V tomto případě totiž dosud není dána kvalifikovaná povědomost o identifikaci osoby ani souvislost její žádosti s řízením, neboť návrh dosud nebyl podán. Z pohledu smyslu § 37 s. ř. s. je proto třeba v takovém případě trvat na nutnosti žádost o osvobození od soudních poplatků potvrdit písemným podáním shodného obsahu nebo předložením originálu.“ Tím rozšířený senát ve svém důsledku vyslovil závěr, že § 35 odst. 8 (nyní § 35 odst. 9) větu třetí s. ř. s. je třeba aplikovat i v případě podání samostatné žádosti o osvobození od soudních poplatků.

Stejný názor zastávají i dostupné komentáře k soudnímu řádu správnímu (srov. např. L. Potěšil a kol.: Soudní řád správní, Komentář, Leges, Praha 2014, str. 264; T. Blažek, J. Jirásek, P. Molek, P. Pospíšil, V. Sochorová, P. Šebek: Soudní řád správní – online komentář, 3. aktualizace, C. H. Beck, Praha 2016, komentář k § 36 odst. 3).

Lze tedy uzavřít, že podle § 35 odst. 9 věty třetí s. ř. s. se staví běh lhůty pro podání návrhu i v případě, že účastník požádá pouze o osvobození od soudních poplatků, a to i po podání návrhu na zahájení řízení.

Komentář: 

Rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu se týká sjednocení názoru na výklad § 35 odst. 9 věty třetí soudního řádu správního, který byl v rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu posuzován rozdílně. Základní otázkou zde je, zda se postup předvídaný v tomto ustanovení (tj. stavení běhu lhůty pro podání žaloby) uplatní jen pro žádost navrhovatele o ustanovení zástupce, nebo i pro žádost navrhovatele o osvobození od soudních poplatků, a případně, zda se uplatní jen pro případy, kdy je žádost podána před podáním žaloby, nebo i po podání žaloby. Rozšířený senát se přiklonil k názoru, že lhůta pro podání žaloby neběží také v případě podání žádosti o osvobození od soudních poplatků do právní moci rozhodnutí o tomto návrhu, a to ať už je tato žádost podána před podáním žaloby, nebo po podání žaloby.

Rozhodnutí však nebylo přijato jednotně; odlišná stanoviska uplatnily soudkyně JUDr. Lenka Matyášová, Ph.D., a Mgr. Jana Brothánková. Vyjádřily názor, že § 35 odst. 9 věta třetí s. ř. s. dopadá pouze na případy, kdy žádost o osvobození od soudních poplatků, případně o ustanovení zástupce pro řízení, jsou uplatněny předtím, než je podán samotný návrh na zahájení řízení. Rovněž mají za to, že jestliže žalobce žádá pouze o osvobození od soudních poplatků, rozhoduje soud o žádosti o osvobození od soudních poplatků podle § 36 odst. 3 s. ř. s. Ust. § 35 odst. 9 větu třetí s. ř. s. zde nelze aplikovat.

Soudkyně Lenka Matyášová navíc kromě jiného uvedla, že je třeba rozlišovat mezi institutem soudem ustanoveného zástupce, který je projevem práva na právní pomoc, a osvobozením od soudních poplatků, které slouží k tomu, aby nebyl odepřen přístup soudu nemajetným. Samotná žádost o osvobození od soudních poplatků podle jejího názoru nemá s realizací práva na právní pomoc v řízení před soudem dle čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (pomoc při formulaci žaloby a kvalifikovaná obrana) žádnou spojitost. Žalobce může návrh včetně žalobních bodů zformulovat, a lhůta pro podání návrhu tedy může běžet nezávisle na rozhodování soudu o žádosti o osvobození od soudních poplatků. Povinnost zaplatit soudní poplatek rovněž nemá žádnou souvislost s otázkou projednatelnosti žaloby a s případným odstraňováním jejích nedostatků, a to v reakci na závěr rozšířeného senátu, který stavení běhu lhůty pro podání žaloby skrze žádost o osvobození od soudních poplatků odůvodňuje rozumností řešení za situace, kdy ve lhůtě pro podání návrhu teprve musí účastník formulovat veškeré skutkové a právní důvody, pro které se domáhá soudní ochrany proti správním orgánům (srov. § 71 odst. 2 nebo § 101b odst. 2 s. ř. s.).

Rozhodnutí zpracovali JUDr. EVA DOBROVOLNÁ, Ph.D., LL.M., asistentka soudce Nejvyššího soudu, a Mgr. MICHAL KRÁLÍK, Ph.D., soudce Nejvyššího soudu.