Nejvyšší správní soud: Diskriminace spotřebitele jako zájemce o nájem bytu

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 7. 2018, č. j. 7 As 190/2017-18

K věci:

Rozhodnutím ze dne 11. 12. 2014 žalovaná Česká obchodní inspekce částečně změnila a ve zbytku potvrdila rozhodnutí České obchodní inspekce, Inspektorátu Moravskoslezského a Olomouckého kraje (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 29. 9. 2014, kterým byla žalobkyni, společnosti s ručením omezeným M. R.,uložena pokuta ve výši 20 000 Kč za spáchání správního deliktu podle § 6 ve spojení s § 24 odst. 7 písm. b) zákona o ochraně spotřebitele, tedy porušení zákazu diskriminace spotřebitele při poskytování služeb nebo prodeji výrobků. Žalobkyně se správního deliktu dopustila tím, že dne 4. 4. 2014 ve své provozovně elektronicky odpověděla na e-mailovou poptávku po pronájmu bytu tak, že potřebuje mj. informaci o tom, zda zájemce není romského původu.

Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalované žalobu ke Krajskému soudu v Ostravě. Krajský soud rozhodnutí žalované zrušil rozsudkem ze dne 11. 5. 2017, č. j. 22 Ad 4/2015-28, a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Uvedl, že k naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle § 24 odst. 7 písm. b) zákona o ochraně spotřebitele by žalobkyně musela vytvořit při poskytování služeb takový stav, kdy je nebo by bylo ve srovnatelné situaci zacházeno s některými spotřebiteli na základě příslušnosti k romskému etniku méně příznivě než s jinou osobou, která k tomuto etniku nepřísluší. Tázat se na etnickou skupinu sice samozřejmě žalobkyni nepřísluší, samotný dotaz však není způsobilý vytvořit stav, kdy je s některými spotřebiteli – příslušníky romského etnika – zacházeno méně příznivě než s jinou osobou ve srovnatelné situaci. Porušením rovného zacházení by pak byl až případný následný krok, tedy odepření zprostředkování uzavření nájemní smlouvy, popř. odepření zprostředkování prohlídky z důvodu příslušnosti k romskému etniku. K tomu však nedošlo.

Krajský soud nesouhlasil rovněž se závěrem žalované, že samotný dotaz na etnickou příslušnost je ponižující. Nesouhlasil ani s tím, že pro naplnění diskriminace postačuje odlišné zacházení ve srovnatelné situaci z etnického důvodu. Z platné právní úpravy totiž vyplývá, že se musí jednat o zacházení méně příznivé, nikoli pouze odlišné. V řízení však nebylo zjištěno, že by žalobkyně zacházela z důvodu etnického původu s někým odlišně než s jiným v téže situaci.

Proti rozsudku krajského soudu podala žalovaná (stěžovatelka) kasační stížnost. Nelze podle ní bez dalšího tvrdit, že pouhý dotaz na etnický původ při poskytování služeb nemůže být diskriminací. Žalobkyně byla dotázána ze strany Poradny pro občanství, občanská a lidská práva na to, zda je inzerovaný byt ještě volný. Dotaz byl položen za klientku, která má v péči tři děti a má k dispozici celkovou částku, která je pro pronájem bytu potřebná. Žalobkyně namísto odpovědi požadovala informace, zda se nejedná o klienty romského původu a zda je klientka zaměstnána a má pravidelný příjem. Takové jednání žalobkyně je nepřípustné. Zatímco dotazy na zaměstnání a příjem jsou oprávněné, neboť přímo souvisejí s hrazením nájmu, otázka na etnický původ zájemce o nájem bytu s nájmem bytu vůbec nesouvisí, neměla by být proto položena. Osobám romského původu by měla být zaručena ochrana jejich práv, i pokud jde o rovný přístup ke zboží a službám či k bydlení. Tyto osoby by měly být chráněny před neospravedlnitelným nerovným zacházením.

Již samotný dotaz na etnický původ může představovat dot­čení důstojnosti adresáta tohoto dotazu. Nelze se přitom ztotožnit s názorem krajského soudu, že by takový výklad implicitně obsahoval závěr, že by měla být ponižující již příslušnost k etniku. Nic takového z žalobou napadeného rozhodnutí nevyplývá. Žalobkyně vůbec neodpověděla na dotaz, zda je byt volný. Je zcela zřejmé, že odpověď na tento dotaz podmiňovala sdělením informací o etnickém původu, zaměstnání a příjmu. Zájemce o nájem bytu, kterému je položen nepřípustný dotaz na etnický původ, se může v návaznosti na jednání realitní kanceláře přestat zajímat o daný byt a může být odrazen od dalšího jednání o nájmu bytu. Podle stěžovatelky nelze odhlédnout od praxe na trhu realit, na kterém bývají příslušníci romského etnika znevýhodňováni, a již dotaz na etnický původ je v takové souvislosti způsobilý vyvolat v adresátovi „neblahé pocity, spotřebitel se může v důsledku takové otázky cítit nepříjemně, může se bát odmítnutí apod.“.

Stěžovatelka byla přesvědčena, že jednání žalobkyně je třeba posoudit jako porušení zákazu diskriminace podle § 6 a naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle § 24 odst. 7 písm. b) zákona o ochraně spotřebitele.

Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že se plně ztotožňuje se závěrem krajského soudu o tom, že diskriminační jednání nebylo zjištěno. Krajský soud vyčerpávajícím způsobem vyložil s odkazem na příslušnou judikaturu, jakým způsobem k tomuto závěru dospěl. Nejednalo se ani o obtěžování podle § 4 odst. 1 zák. č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon), neboť dotaz na romský původ ze strany žalobkyně nebyl činěn se záměrem snižovat důstojnost zájemce nebo zájemci vytvořit nepřátelské, ponižující, zastrašující, pokořující nebo urážlivé prostředí. I dotaz na pravidelný příjem a existenci zaměstnání zájemce je ad absurdum diskriminační, neboť i při něm se může cítit zájemce diskriminován, tedy mohl by odradit zájemce, aby dále projevoval o nájem zájem. Takový výklad podávaný stěžovatelkou je nesmyslný, protože pak už by si strany kontraktu nemohly v rámci předsmluvního jednání klást vůbec žádné otázky. Důležitou skutečností je, že při následné faktické (vlastní) kontrole v sídle žalobkyně ze strany správního orgánu I. stupně nebyla zjištěna žádná diskriminace.

Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Ostravě a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

Z odůvodnění:

Pro rozhodnutí je podstatné, že nevyvstávají žádné pochybnosti o zjištěném skutkovém stavu, účastníci takové pochybnosti ani neuplatnili. Ve věci nebylo zpochybňováno, že k odeslání e-mailové zprávy skutečně došlo a že zpráva obsahuje dotaz, zda zájemce o uzavření smlouvy není romského původu. Rovněž nejsou žádné pochybnosti, že žalobkyně byla v pozici podnikatele a že se jednání, které je jí kladeno za vinu, dopustila při poskytování služby, neboť zprostředkovávala zájemcům nájem bytu.

Úvaha o důvodnosti či nedůvodnosti kasační stížnosti se omezuje na posouzení jediné okolnosti, a sice, zda k tvrzené diskriminaci došlo již tím, že pracovnice žalobkyně zaslala zájemci o nájem bytu elektronickou zprávu mj. s dotazem na to, zda je romské národnosti, či zda takový dotaz, jakkoli nevhodný, dosud projevem diskriminace není a k případné diskriminaci by mohlo dojít až následně v průběhu jednání o uzavření nájemní smlouvy či naopak při odmítnutí potenciálního nájemce z důvodu jeho národnosti.

Rovněž je vhodné znovu předeslat, že předmětem přezkumu zákonnosti je rozhodnutí o přestupku za porušení zákona o ochraně spotřebitele, tedy rozhodnutí o veřejnoprávní sankci, nikoli nároky vyplývající z § 10 antidiskriminačního zákona na upuštění od diskriminace, odstranění následků diskriminačního zásahu, popř. nárok na přiměřené zadostiučinění.

Podle § 6 zákona o ochraně spotřebitele platí, že prodávající nesmí při prodeji výrobků nebo poskytování služeb spotřebitele diskriminovat. Podle § 24 odst. 7 písm. b) téhož zákona, ve znění ke dni spáchání přestupku, se „prodávající dopustí správního deliktu tím, že při prodeji výrobků nebo poskytování služeb poruší zákaz diskriminace spotřebitele podle § 6“.

Pojem diskriminace není v zákoně o ochraně spotřebitele vymezen. S ohledem na princip jednoty právního řádu je třeba při vymezení pojmu diskriminace vycházet z antidiskriminačního zákona. Ten v § 2 odst. 2 rozlišuje diskriminaci přímou a nepřímou. Za diskriminaci se považuje i obtěžování, sexuální obtěžování, pronásledování, pokyn k diskriminaci a navádění k diskriminaci. „Přímou diskriminací se rozumí takové jednání, včetně opomenutí, kdy se s jednou osobou zachází méně příznivě, než se zachází nebo zacházelo nebo by se zacházelo s jinou osobou ve srovnatelné situaci, a to z důvodu rasy, etnického původu, národnosti, pohlaví, sexuální orientace, věku, zdravotního postižení, náboženského vyznání, víry či světového názoru […]“ (§ 2 odst. 3 antidiskriminačního zákona).

Zákaz diskriminace vyplývá též z čl. 3 Listiny základních práv a svobod a rovněž z čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Podle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva se diskriminací rozumí rozdílné zacházení s osobami nacházejícími se ve srovnatelné situa­ci, které nemá objektivní a rozumné odůvodnění. Musí být prokázáno, že s jinými osobami v analogické nebo v podstatných rysech podobné situaci je zacházeno výhodněji a že tento rozdíl v zacházení je diskriminační (např. rozsudek ze dne 10. 3. 2011, Kiyutin proti Rusku, stížnost č. 2700/10, § 59; rozsudek ze dne 17. 2. 2011, Andrle proti České republice, stížnost č. 6268/08, § 47; rozsudek velkého senátu ze dne 13. 11. 2007, D. H. a ostatní proti České republice, stížnost č. 57325/00, § 175).

Jednotlivé diskriminační důvody přitom nejsou Evropským soudem pro lidská práva považovány za stejně závažné. Za zvlášť závažný důvod vyčleňování je považována rasová diskriminace, přičemž je zapotřebí předložení „velmi závažných důvodů“, které by mohly podobný typ vyčleňování zdůvodnit.

Při dokazování jak přímé, tak nepřímé diskriminace není z pohledu Evropského soudu pro lidská práva významný úmysl osoby, která vyčleňování provádí, nýbrž pouze skutečnost, zda došlo k diskriminaci z některého ze zakázaných důvodů. K prokázání diskriminace tedy není zapotřebí prokázat diskriminační úmysl či jakoukoli podobu zavinění (srov. např. rozsudek pléna ze dne 28. 5. 1985, Abdulaziz, Cabales a Balkandali proti Spojenému království, stížnosti č. 9214/80; č. 9473/81 a č. 9474/81, § 91).

Ani antidiskriminační zákon, a tím méně zákon o ochraně spotřebitele, neobsahují podrobnější úpravu, na základě které by bylo možné rozdílně kvalifikovat případný průběh diskriminace v čase, jakási „vývojová stadia“ diskriminace, dle kterých by bylo možné odlišovat od „dokonané“ diskriminace jednání, které dosud diskriminací není, avšak k diskriminaci nepochybně směřuje. Buď je konkrétní zjištěné jednání kvalifikováno jako diskriminační, nebo tomu tak není. Zákon o ochraně spotřebitele pouze obecně stanoví nepřípustnost diskriminace spotřebitele při prodeji výrobků, resp. při poskytování služeb.

Krajský soud založil své rozhodnutí na úvaze, že dotaz na etnickou skupinu zájemce žalobkyni sice nepřísluší, avšak sám o sobě není způsobilý vytvořit stav, kdy je s některými spotřebiteli na základě tohoto kritéria zacházeno méně příznivě. Nejvyšší správní soud tomuto názoru nepřisvědčil. Dotaz žalobkyně v sobě sice neobsahoval zřejmou ani skrytou odpověď na to, jaký důsledek bude případná přináležitost k romskému etniku pro případného zájemce mít, současně však rovněž chybí rozumné vysvětlení, proč byl tedy takový dotaz v rámci komunikace o zprostředkování nájmu vlastně položen. Okolnost příslušnosti k romskému původu byla pro další osud zprostředkování nájmu rozhodná. Vyplývá to i z dovětku, že jde o informace, které „standardně požadují majitelé nemovitostí“. Zájemci o byt tak muselo být zřejmé, že otázka jeho příslušnosti k romskému etniku bude hrát podstatnou roli při tom, zda ke zprostředkování nájmu bytu dojde, a to bez jakéhokoli vysvětlení případných objektivních konkrétních důvodů, pro které poskytovatel služby toto kritérium uplatňuje (pokud si takové důvody vůbec lze představit). Nejvyšší správní soud je proto přesvědčen, že k diskriminačnímu jednání ze strany žalobkyně došlo již adresováním předmětného dotazu zájemci. K naplnění skutkové podstaty výše specifikovaného přestupku proto nebyl třeba další vývoj předmětného případu. Pokud by totiž nenásledovala po sdělení o příslušnosti k romskému etniku již žádná aktivita ze strany případného pronajímatele či žalobkyně, nic by to neměnilo na závěru, že pro poskytnutí služby mělo uvedené kritérium význam a bylo rozhodné pro další „osud“ nabízené služby. Nelze rovněž vyloučit, že takto dotázaný spotřebitel od dalšího úsilí o sjednání nájemního vztahu ustoupí právě v důsledku tohoto po právní stránce mimoběžného kritéria. Názor žalobkyně by mohl vést k absurdnímu závěru, že by jednání v počátcích zprostředkovatelského vztahu mohlo být jakkoli nevyhovující z hlediska zákazu diskriminace, avšak dosud nepostižitelné pro absenci bezprostřednosti (žadatel nebyl diskriminován v osobním kontaktu) či chybějící bezprostřední negativní následek (žadateli nebylo výslovně sděleno, že není vhodným nájemcem, protože je Rom). Zcela mimo regulaci by tak zůstala jednání zřetelně způsobilá nepřípustně ovlivnit spotřebitelské jednání žadatele z diskriminačního důvodu, avšak ještě předtím, než je takový důvod bezprostředně vyjeven. To není podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu v souladu s účelem antidiskriminačního zákona, kterým je především právo na rovné zacházení ve vymezených právních vztazích a na to, aby nikdo nebyl v takových vztazích diskriminován (§ 1 odst. 3 antidiskriminačního zákona).

Ke klasifikaci jednání jako diskriminačního proto nebylo třeba, aby následovalo odmítnutí prohlídky bytu z důvodu příslušnosti k určitému etniku, či následné odmítnutí uzavření nájemní smlouvy po jejím provedení, jak žalobkyně namítala v žalobě. Takové jednání, ke kterému však v této věci objektivně nedošlo, by bylo případně hodnotitelné jako diskriminační samostatně, popř. by se konkrétní vyjevený způsob diskriminačního jednání promítl do úvahy o výši sankce za spáchaný přestupek. Rozhodně však nelze takové hypotetické jednání považovat za nezbytnou podmínku směrem k „dokonání“ diskriminačního jednání, neboť právní předpisy nedávají pro takový postup jakoukoli oporu. Vždy je třeba hodnotit projevené jednání skrze požadavky stanovené především antidiskriminačním zákonem a uvážit, zda představuje diskriminaci z některého zákonem předpokládaného důvodu či nikoli. To správní orgány v souzené věci učinily.

Skutečností tak zůstává, že zájemce o nájem bytu byl při jednání o zprostředkování služby – nájmu bytu dotazován na etnický původ, který však se zprostředkovávanou službou přímo nesouvisí. Takový dotaz byl z povahy věci diskriminační vůči ostatním případným zájemcům odlišného původu. Okolnosti, které by jakkoli odůvodňovaly rozhodnost tohoto kritéria v konkrétním případě, nebyly žalobkyní v řízení tvrzeny. Nebyly shledány rovněž žádné indicie směrem k případné pozitivní diskriminaci. Z žádné okolnosti projednávané věci neplyne, že by příslušnost k uvedenému etniku byla naopak pro potenciálního nájemce výhodou, což by však na druhé straně zavdávalo pochybnosti o neodůvodněné nerovnosti směrem k těm, kteří příslušníky tohoto etnika nejsou.

Tvrzení, že předmětnou informaci standardně požadují majitelé nemovitostí, nemění nic na tom, že poskytovatelem služby byla žalobkyně, a právě při jí poskytované službě sdělila uvedené kritérium zákazníkovi, a jednala tak diskriminačně.

Podle § 24 odst. 7 písm. b) a § 24 odst. 10 písm. c) zákona o ochraně spotřebitele, ve znění účinném ke dni spáchání přestupku, bylo možné pachateli za přestupek uložit sankci až do výše 3 000 000 Kč. Pokuta ve výši 20 000 Kč tedy byla uložena při samé spodní hranici zákonného rozpětí. Právě při úvaze o výši sankce, za předpokladu zjištění, že k diskriminaci skutečně došlo, mají místo žalobní námitky, za jakých okolností se tak stalo. Je bezpochyby účelem antidiskriminačního zákona jednak působit proti diskriminaci jako nežádoucímu společenskému jevu a rovněž ochránit před jejími projevy adresáty takové diskriminace. Konkrétní okolnosti diskriminačního jednání mají proto místo při úvaze o konkrétní výši sankce za diskriminační chování za předpokladu, že se o diskriminační jednání skutečně jednalo.

Komentář:

Smluvní svoboda je jako jeden z hlavních principů soukromého práva spojována se svobodou diskriminace. Svoboda diskriminace je totiž podstatou smluvní svobody, chápané mj. i jako svoboda vybrat si svého smluvního partnera. Existuje značné množství hledisek, které při výběru smluvního partnera hrají roli. A nemusí se jednat o hlediska na první pohled „diskriminační“. Tak např. svou roli může hrát spolehlivost smluvního partnera, jeho pověst, korektní jednání apod. Základní idea zákazu diskriminace, které se mj. dovolává i Nejvyšší správní soud v komentovaném rozhodnutí, totiž předpokládá, že s osobami lze odlišně zacházet jen na základě jejich individuálních charakteristik (např. předchozí historie určitého člověka), nikoli na základě charakteristik obecných, často spojených s různými stereotypy a předsudky.¹ Zákaz diskriminace v tomto směru zakotvuje obecně i čl. 3 odst. 1 české Listiny základních práv a svobod a čl. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.²

Kromě citovaných ustanovení antidiskriminačního zákona lze konstatovat, že podobný přístup zastávají např. i různé (byť třeba jen akademické) projekty evropského smluvního práva. Acquis Principles³obsahují výslovný zákaz diskriminace v čl. 3:101, který stanoví zásadu nediskriminace ve smluvním právu. Podle tohoto článku je zakázána diskriminace z důvodu pohlaví, rasy nebo etnického původu. Čl. 3:102 pak definuje diskriminaci jako 1) situaci, kdy se jedné osobě dostane, dostalo nebo by se dostalo méně výhodného jednání než jiné osobě ve srovnatelné pozici; 2) situaci, kdy ve zdání neutrálního pravidla nebo neutrálního kritéria či procesu jsou osoby se zvláštní charakteristikou zvláštním způsobem znevýhodněny oproti jiným osobám. Zákaz diskriminace může být prolomen jen tehdy, pokud bude smluvním partnerem tvrzen a prokázán legitimní cíl, přičemž prostředky k dosažení tohoto cíle musí být přiměřené a potřebné. V případě diskriminace z důvodu pohlaví, rasy nebo etnického původu má dotčená osoba právo na odškodnění, vztahuje-li se diskriminace na smlouvy, které se týkají přístupu ke zboží a službám, které jsou nabízeny veřejnosti, včetně bydlení. Velmi podobným způsobem je zákaz diskriminace ve smluvním právu pojat i v návrhu společného referen­čního rámce (čl. II-2:101 až II.2:105 DCFR).⁴

Rozhodnutí zpracovali JUDr. EVA DOBROVOLNÁ, Ph.D., LL.M., odborná asistentka na katedře občanského práva PF Masarykovy univerzity v Brně, a Mgr. MICHAL KRÁLÍK, Ph.D., soudce Nejvyššího soudu.