Mimořádné snížení výměry pokuty v přestupkovém právu

Široké rozpětí správního uvážení založené hranicemi sazeb pokut, které nezřídka začínají na nulové dolní hranici a končí na hranici v řádech desítek nebo stovek milionů, navíc při časté absenci kritérií pro jejich ukládání v zákonech, dlouhodobě nepřispívalo právní jistotě a bylo často terčem kritiky.

Správní orgány se tak častěji uchylovaly k ukládání pokut při dolní hranici sazby, neboť takový trest nebýval správními soudy posuzován jako nepřiměřený.[1]

Uvedené aspekty, jakož i sílící hlasy kritizující neúnosnou situaci, vedly k dlouhodobým snahám o komplexní uchopení správního trestání, resp. k jeho reformě. Uvedené postupy byly zakončeny přijetím zmíněného přestupkového zákona, dále zákonem č. 251/2016 Sb., a rovněž „doprovodným“ změnovým zákonem č. 183/2017 Sb., s jejich účinností od 1. 7. 2017. 

Rekodifikace správního trestání a posun k individualizaci trestu 

Význam přestupkového zákona vedle sjednocení obecné právní úpravy přestupků[2] a jiných správních deliktů fyzických a právnických osob spočívá mj. ve zdůraznění principů trestání v jednotlivých ustanoveních zákona. Ve vztahu k trestům zákonodárce nadále klade důraz na princip zákonnosti trestu (nullum crimen, nulla poena sine lege) a individualizace trestu.[3] Z hlediska jejich vzájemné vyváženosti přestupkový zákon klade větší důraz právě na druhý ze zmíněných principů, kdy zákonodárce do právní úpravy zařadil nové instituty umožňující správnímu orgánu nejlépe individualizovat správní trest ve vztahu k pachateli a k závažnosti protiprávního jednání. Těmito instituty jsou např. výslovné zakotvení přitěžujících a polehčujících okolností (§ 39 a 40 přest. zák.), upuštění (§ 43 přest. zák.) a podmíněné upuštění od uložení správního trestu (§ 42 přest. zák.), či mimořádné snížení výměry pokuty (§ 44 přest. zák.). Zákonodárce tak rozšiřuje instituty, díky kterým správní orgán může uložit správní trest ve vztahu k okolnostem daného případu, čímž v právní úpravě dochází k posílení úlohy principů individualizace a přiměřenosti ve správním trestání.

Silný vliv na současnou i budoucí podobu trestání má bezesporu i extenzivní výklad čl. 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv, který dle mého názoru opět sbližuje soudní a správní trestání. Tento jev je bezpochyby možné spatřovat i v přestupkovém zákoně, kde se zákonodárce velkou měrou inspiroval v hmotněprávní i procesní úpravě trestního práva. Zejména principy trestního práva, vedle dalších principů aplikovatelných na správní trestání, byly vždy důležitým vodítkem pro práci správních soudů a správních orgánů a pomáhaly tvořit základní rámec správního uvážení tam, kde chyběla potřebná právní úprava nebo právní úprava umožňovala více výkladů. Tyto principy se tak staly významnou součástí pramenů správního trestání, ze kterých nyní vychází právě i přestupkový zákon.

Nová právní úprava tedy má umožnit v zákonem stanovených krajních případech „prolomit“ obecně jinak pevná ustanovení o správních trestech, a lépe tím přihlédnout k okolnostem daného případu nebo k osobě pachatele. 

Mimořádné snížení výměry pokuty jako nový institut ve správním trestání 

Jedním z nových institutů zařazených do přestupkového zákona je i zmíněné mimořádné snížení výměry pokuty (dále též „mimořádné snížení“) upravené v § 44 přest. zák., jako ustanovení částečně inspirované § 58 tr. zákoníku.[4] Uvedené ustanovení umožňuje správnímu orgánu prolomit zákonem stanovenou dolní hranici sazby pokuty v zákonem omezených případech. Mimořádnost tohoto nástroje vychází nejen ze samotného označení „mimořádné snížení výměry pokuty“, ale i ze zákonem stanovených podmínek, jež musí být naplněny, resp. musí vycházet z obsahu správního spisu a musí být v odůvodnění dostatečně a přesvědčivě zdůvodněny.[5]

Uvedeným ustanovením zákonodárce umožňuje příslušnému správnímu orgánu v řízení o přestupku, má-li být obviněnému ukládána pokuta jako správní trest, v rozhodnutí, kterým je obviněný uznán vinným, v těch případech, kdy zákonem stanovená dolní hranice není v nulové výši, aby vyměřená mimořádně snížená pokuta byla uložena alespoň ve výši jedné pětiny dolní zákonem stanovené hranice sazby, je-li zároveň splněna jedna z podmínek § 44 odst. 1 přest. zák. a zároveň nevyloučí-li to speciální právní úprava.

Důvodová zpráva následně představuje předpokládaný úmysl zákonodárce,[6] že se má jednat o subsidiární institut, který bude možné aplikovat až v případech, pokud by nebyly splněny zákonné podmínky pro využití jiného odklonu od správního potrestání, např. podmíněné upuštění nebo upuštění od správního trestu dle § 42 a 43 přest. zák.[7] První otázkou, která se nabízí, je, zda uvedený výklad v důvodové zprávě nejde nad rámec textu právní úpravy. Z hlediska systematického řazení institutů upuštění, podmíněné upuštění i mimořádné snížení do hlavy VII Správní tresty a jejich ukládání, resp. jsou součástí „obecných zásad pro ukládání správních trestů“, se tedy spíše nabízí, zda by nemělo docházet ke zkoumání splnění podmínek dokonce z úřední povinnosti.

Dále požadovaná subsidiarita mimořádného snížení, resp. jeho užití až po vyloučení možnosti aplikace upuštění nebo podmíněného upuštění od uložení trestu, může být zdůvodněna obecným principem subsidiarity přísnější trestní sankce. Pro uvedený princip platí, že tam, kde postačí uložení trestní sankce pachatele méně postihující, nesmí být uložena trestní sankce pro pachatele citelnější.[8]

Důvodová zpráva k mimořádnému snížení výměry pokuty uvádí, že „(…) v případech, kdy zákon dolní hranici sazby pokuty určuje, může dojít k tomu, že v konkrétním případě by byla pokuta nepřiměřeně přísná i v této nejnižší možné výměře a zároveň by nebyly splněny podmínky pro využití jiných institutů (například upuštění od uložení správního trestu). Tímto institutem se tedy umožní správnímu orgánu reagovat na okolnosti konkrétního případu.“[9]

Z uvedené důvodové zprávy tedy vyplývá, že zákonodárce dává správnímu orgánu možnost v zákonem stanovených případech vybočit při úvaze o výši ukládané pokuty ze zákonných mezí ve snaze zaručit maximální možnou individualizaci pokuty. Uvedená možnost má v řízeních vedených správními orgány mimořádný charakter, a tudíž lze předpokládat, že k ní správní orgány budou přistupovat spíše zdrženlivě, neboť rozhodovací praxe zužuje vlastní meze uvážení správního orgánu a ten musí být způsobilý si obhájit případný odklon od své předchozí rozhodovací praxe nejen před správními soudy. Uvedený požadavek tedy bude klást důraz i na odůvodnění správních orgánů při ne/aplikaci mimořádného snížení pokuty.

Z hlediska systematického řazení mimořádného snížení výměry pokuty mezi obecné zásady pro ukládání správních trestů se může nabízet i další otázka, zda by správní orgány mohly aplikovat mimořádné snížení i u dalších správních trestů, kde zákon stanoví dolní sazbu, např. při ukládání zákazu činnosti, pokud by to bylo ve prospěch pachatele. Zde se domnívám, že, obdobně jako je tomu v trestním právu, je možná aplikace mimořádného snížení pouze na trest v zákoně uvedený, tedy výlučně na pokutu. Dává-li zákon tuto možnost výslovně jen u pokuty, není možné použití tohoto institutu u jiných druhů správních trestů,[10] ani bylo-li by to ve prospěch pachatele. Takovým postupem by správní orgán vybočil z mezí stanovených zákonem. Z hlediska vlastního obsahu zákonů zpravidla správní tresty zákazu činnosti navíc neobsahují dolní hranici, pouze hranici horní sazby pohybující se zpravidla nízko, většinou mezi 1 až 5 lety.[11] V případě relativně nízké horní hranice sazby zákazu činnosti není ani nutné mimořádné snížení do zákona řadit. 

Důvody pro mimořádné snížení pokuty 

Vzhledem k charakteru tohoto institutu jako zcela mimořádného zákonodárce zúžil, resp. taxativně stanovil důvody, za kterých může správní orgán přistoupit k mimořádnému snížení pokuty:

a) pokud ve vztahu k okolnostem případu a osobě pachatele lze důvodně očekávat, že i při uložení mimořádného snížení výměry pokuty bude možné dosáhnout nápravy;

b) pokud je pokuta ukládána za pokus přestupku;

c) pokud by jinak pokuta uložená v rámci zákonem stanovené dolní hranice sazby byla vzhledem k poměrům pachatele nepřiměřeně přísná;

d) pokud pachatel spáchal přestupek, aby odvrátil útok nebo jiné nebezpečí, aniž byly zcela naplněny okolnosti vylučující protiprávnost.

V této části příspěvku autorka nemá za cíl suplovat roli komentáře ve vztahu k jednotlivým kritériím, za kterých je možné mimořádně snížit pokutu, ale naopak poukazuje na vybrané problematické otázky, které tento nový institut do právního řádu může přinášet. 

Právo, nebo povinnost 

P. Vetešník uvádí v komentáři k ust. § 44 přest. zák., že mimořádné snížení pokuty je oprávnění správního orgánu, nikoli jeho povinnost.[12] Je tomu ale skutečně tak v případě, kdy je mimořádné snížení pokuty řazeno mezi obecné zásady pro ukládání trestů? Dle § 2 odst. 4 zák. č. 500/2004 Sb., správní řád (dále také jen „spr. řád“), je správní orgán povinen dbát, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem a aby odpovídalo okolnostem daného případu, jakož i aby při rozhodování ve skutkově shodných nebo podobných případech nevznikaly nedůvodné rozdíly.

Vzhledem k povinnosti aplikovat zásady trestního práva i ve správním trestání[13] nelze opomíjet zásadu subsidiarity trestní represe při ukládání trestů. V daném případě by se nemělo jednat o zcela volnou úvahu správního orgánu, ten by naopak při splnění zákonem stanovených kritérií měl být povinen k její aplikaci, resp. postupovat v souladu se zákonem. Současně je zřejmé, že požadavek, aby se správní orgány vždy z úřední povinnosti v rozhodnutí zabývaly aplikací mimořádného snížení výměry pokuty, upuštění a podmíněného upuštění jen proto, že jsou začleněny do zásad pro ukládání trestů, je dlouhodobě neudržitelný. Zařazení mimořádného snížení do zákona by nemělo vést k nepřiměřenému zatěžování správních orgánů z hlediska odůvodňování rozhodnutí. V žádném případě by nemělo být povinností správního orgánu se v každém ze svých odůvodnění rozhodnutí vypořádat s důvody, pro které nebylo možné aplikovat mimořádné snížení. Současně je ale nutné trvat na tom, aby správní orgány v mimořádných případech, při splnění zákonem stanovených podmínek, k aplikaci těchto institutů přistupovaly. Obzvláště, bude-li jejich aplikace ze strany obviněného v průběhu řízení navržena, bude nezbytné, aby se správní orgán s tímto návrhem v řízení vypořádal.

Obdobně v tomto směru postupují i soudy při soudním trestání, které v první řadě nejsou omezeny předchozím návrhem obviněného, ale při ukládání trestu odnětí svobody posuzují podmínky pro aplikaci mimořádného snížení samy. Důvodem je jejich povinnost k zajištění základních funkcí trestání a na to navazující snaha, aby trest byl přiměřený zejména k okolnostem daného případu a k osobě pachatele. V tomto směru právní principy vtělené do ustanovení zákona je nutné posuzovat jako zákonná kritéria při ukládání trestu, kterými je správní orgán ve svém volném uvážení vázán. Souhlasím tedy s P. Vetešníkem, že se v první řadě jedná o oprávnění správního orgánu. Současně mám ale za to, že se může jednat i o povinnost v těch případech, pokud by při jejich neaplikaci došlo k upření uložení zákonného, individualizovaného a přiměřeného trestu, resp. pokud by na základě jinak uloženého správního trestu mělo dojít k zásahu do základních funkcí trestání. 

Mimořádné snížení pokuty i u právnických osob 

Dále je vhodné poukázat, že se odborná veřejnost rozchází i v otázce, zda je možné ust. § 44 písm. b) přest. zák. použít pouze u fyzických osob nebo i u osob právnických.[14] Zvážíme-li, že vzorem pro uvedené ustanovení byl § 58 tr. zákoníku, je vhodné poukázat, že uvedené ustanovení je dovoleno aplikovat výlučně při ukládání trestu odnětí svobody, který z povahy věci není možný u právnických osob. Naproti tomu pokutu je možné ukládat jak právnickým, tak i fyzickým osobám. Mimořádné snížení dle § 44 přest. zák. by tedy nemělo být z důvodu omezení § 58 tr. zákoníku limitováno pouze na fyzické osoby. Rovněž dikce § 44 přest. zák. nenaznačuje, že by mělo docházet k vyloučení jeho aplikace u osob právnických. V této souvislosti a s ohledem na mimořádný charakter se zde naopak přikláním k názoru P. Vetešníka, že mimořádné snížení z povahy věci bude možné aplikovat u fyzické osoby včetně mladistvého, právnické osoby i fyzické osoby podnikající.[15] Jinou otázkou bude samotné naplnění zákonných kritérií pro mimořádné snížení, resp. naplnění mimořádnosti okolností konkrétního případu, poměrů pachatele nebo tvrdosti právní úpravy pro jeho aplikaci. 

Nepřiměřeně přísná pokuta 

Zákon umožňuje mimořádně snížit výměru pokuty dle § 44 písm. c) přest. zák., pokud by pokuta uložená v dolní hranici vzhledem k poměrům pachatele byla nepřiměřeně přísná. V tomto ustanovení zákonodárce zařadil do právní úpravy správního trestání nový neurčitý právní pojem „nepřiměřeně přísná“ pokuta. Tímto zákon předpokládá povinnost správního orgánu vypořádat se s uvedeným neurčitým pojmem ve vztahu k okolnostem projednávaného případu. Zákonodárce převzal uvedený pojem z § 58 tr. zákoníku, kde se s „nepřiměřeně přísným trestem“ ve vztahu k trestu odnětí svobody fyzické osoby pracuje, ačkoli ve správním trestání doposud nebyl znám.[16]

I přes to, že některé komentáře návodně poukazují na judikaturu správních soudů k identifikování zjevně nepřiměřených pokut, je nutné poukázat, že nelze tyto pojmy zaměňovat, resp. nelze je zaměňovat s obecnou nepřiměřeností, ani se zjevnou nepřiměřeností správních trestů dle § 78 odst. 2 ve spojení s § 65 odst. 3 zák. č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále též „s. ř. s.“). Správní orgán nemůže zcela přebírat právní závěry ke zjevné nepřiměřenosti správních trestů, při kterých soudy mohou přistoupit k moderaci, neboť účel aplikace moderačního práva soudu není shodný s účelem aplikace mimořádného snížení výměry pokuty. I přes to, že s názory o převzatelnosti dosavadní judikatury k přiměřenosti ve vztahu k pojmu nepřiměřeně přísný zásadně nesouhlasím, ba naopak se domnívám, že správní orgán vždy bude muset definovat nepřiměřenou přísnost ve vztahu k danému případu, nevylučuji, že je možné v judikatuře hledat podporu pro vlastní argumentaci.

Ve vztahu k judikatuře trestních soudů, která nám může být rovněž inspirací, se obdobně jako ve správním soudnictví často dovozuje, že trest uložený při spodní hranici se nepovažuje obecně za nepřiměřeně přísný. V takovém případě je nutné, aby přistoupily okolnosti, které v daném případě odůvodňují mimořádné snížení. V každém případě vždy musí docházet k posuzování nepřiměřené přísnosti trestu ve vztahu ke smyslu a účelu trestu.[17]

„Přestupkový zákon sice neváže postup podle § 44 na ‚výjimečné‘ okolnosti případu ani na ‚mimořádné‘ poměry pachatele, ale již z názvu tohoto ustanovení je zřejmé, že půjde o výjimečný, resp. nikoli obvyklý postup správního orgánu.“

Z hlediska odůvodnění nebudou rozhodující běžně se vyskytující polehčující okolnosti, nýbrž jen takové, které dosahují v rovině kvality nebo kvantity takového rozměru, jež se u konkrétního přestupku běžně nevyskytují a výrazně snižují závažnost přestupku.[18] „K výše uvedenému je možné odkázat na rozhodnutí publikovaná pod č. 11/1968 a pod č. 21/1970 Sb. rozh. tr., podle nichž nelze vyloučit, že více okolností, které jinak samy o sobě jsou jen obecnými okolnostmi polehčujícími, ve svém souhrnu nabudou v konkrétním případě takového významu, že je bude možno posoudit jako okolnosti případu umožňující mimořádné snížení trestu odnětí svobody.“[19]

Závěr o nepřiměřené přísnosti pokuty uložené v rámci běžné (nesnížené) sazby se musí opírat o zjištění takových okolností a poměrů pachatele,[20] jež budou prokázány a založeny ve spise.[21] Nestačí tedy jen názor či pocit správního orgánu o přílišné přísnosti dolní hranice pokuty.[22] Hodnotí-li správní orgán poměry pachatele, musí dojít k takovému posouzení, že pokuta uložená byť i na dolní hranici by byla důvodně pociťována ve vztahu k pachateli jako podstatně citelnější než u jiných pachatelů a byla by příliš přísná. V tomto směru se posoudí všechny osobní, rodinné, majetkové a jiné poměry pachatele, které se řadí mezi obecná hlediska pro stanovení druhu trestu a jeho výměry.[23] 

Výrok o mimořádném snížení výměry pokuty 

V této souvislosti je vhodné poukázat, že ust. § 93 odst. 1 písm. e) přest. zák. stanoví, že ve výrokové části rozhodnutí o přestupku, kterým má dojít k rozhodnutí o mimořádném snížení pokuty, se kromě náležitostí dle správního řádu uvede druh a výměra správního trestu, „popřípadě“ výrok o mimořádném snížení pokuty. Z uvedené dikce nemusí být na první pohled zcela zřejmé, zda by měl správní orgán uvést vedle výroku, kterým by ukládal správní trest, další výrok uvádějící mimořádné snížení dle konkrétního ust. § 44 přest. zák. Berličkou by i zde mohlo být trestní právo, resp. § 120 a násl. tr. řádu.[24] Správní orgán by mohl postupovat tak, že do výroku o druhu a výměře pokuty uvede ustanovení, podle kterého by mělo jinak docházet k aplikaci pokuty, dále navíc i odkaz na ustanovení zákona, na základě kterého dochází k mimořádnému snížení pokuty (v režimu přestupkového zákona tedy na konkrétní odstavec § 44 přest. zák.), přičemž správní orgán by uvedl výměru pokuty pouze jednou, a to již výši pokuty mimořádně snížené. 

Závěr 

V ustanoveních přestupkového zákona lze spatřovat záměr zákonodárce o posílení zásady individualizace a principu přiměřenosti správních trestů, kdy jedním z uvedených projevů je i začlenění mimořádného snížení výměry pokuty.

Mimořádné snížení výměry pokuty je tedy jedním z nových prostředků správního orgánu určených k lepšímu zohlednění okolností při posouzení výše trestu. Z hlediska rekodifikace správního trestání je možné jej označit jako jeden z nových projevů depenalizace ve správním trestání, obdobně jako je tomu v trestání soudním.[25] Umožňuje zmírnění správního trestu pokuty, která je ve správním trestání nejčastějším druhem trestu a v mnoha zákonech je druhem obligatorním, který nemá alternativu v podobě mírnějšího druhu správního trestu. Postup podle § 44 přest. zák. zde pak umožňuje řešit situace, kdy by pokuta uložená v rámci zákonné sazby neodpovídala okolnostem konkrétního případu a osobě pachatele a kdy dolní hranice tohoto správního trestu stanovená v zákoně by byla pociťována jako překážka bránící uložení přiměřeného správního trestu.

Zákonodárce tímto dává správnímu orgánu do ruky nástroj, kterým může ve výjimečných a zákonem stanovených případech prolomit dolní hranici zákonem stanovené sazby a uložit i pokutu v nižší částce. Jedná se o institut, který, jak již název napovídá, je zcela mimořádný, neboť prolamuje jinak zcela pevné dolní hranice pokut ve správním trestání, a to ve prospěch zmíněných principů přiměřenosti a individualizace správního trestu. Z tohoto důvodu bude velmi důležité, aby s ním bylo zejména ze začátku zacházeno opatrně, v odůvodněných případech.

Správní orgán zde musí navíc mít na paměti, že vlastní rozhodovací praxe mu zužuje správní uvážení, a proto by k aplikaci mimořádného snížení výměry pokuty měl přistupovat pouze ve výjimečných případech, a to i z hlediska udržení prevence, jakožto jednoho z účelů správního trestání.