Ke zneužití zastoupení zmocněncem ze zahraničí ve správním řízení

Nejvyšším správním soudem byly řešeny případy, kde si účastník řízení zvolil zástupce ze zahraničí (v projednávaných případech se jednalo o Nový Zéland a Kuvajt). Zvolený zmocněnec v řízení učinil jen několik procesních úkonů a stal se nekontaktním, případně byl nekontaktní od samého počátku zastupování (nedařilo se mu doručovat).[1] Tento příspěvek směřuje k zodpovězení několika dílčích otázek souvisejících s praktickým postupem správních orgánů při ověřování podezření na zneužití práva na volbu zmocněnce.[2] Jinak řečeno, v následujícím textu budou vyjmenovány skutečnosti, jejichž vysvětlení (popř. doložení) by měl správní orgán vyžadovat po účastníku, zvolí-li si tento zmocněnce ze vzdáleného zahraničí, přičemž vyvstane pochybnost o tom, zda účastník řízení nejedná in fraudem legis.  

Dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu

V prvním z řešených případů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že účastník řízení je zásadně oprávněn zvolit si zmocněnce ze zahraničí. Pouze ve výjimečných případech je správní orgán oprávněn takovému zastoupení nepřiznat účinky, jedná-li se o zjevné zneužití práva. Je však na správním orgánu, aby odůvodnil, proč považuje zvolení zmocněnce ze zahraničí za zneužití práva. Obecně neplatí, že zvolí-li si účastník správního řízení zmocněnce ze zahraničí, jedná se vždy o zneužití práva.[3]

Nejvyšší správní soud dospěl k citovanému závěru za následujících skutkových okolností: účastník správního řízení (obviněný z přestupku, který byl zároveň v řízení před Nejvyšším správním soudem v pozici stěžovatele) si v řízení před správním orgánem prvního stupně zvolil zmocněnce z Kuvajtu. Zmocněnci se však během řízení před správními orgány nedařilo doručovat písemnosti. Ten ani nevyvíjel žádnou aktivitu.[4]

Skutečnost, že zastoupení účastníka správního řízení se nepřiznávají účinky, vyjevil až správní orgán druhého stupně, a to v rozhodnutí o odvolání. Tomuto postupu se účastník řízení bránil správní žalobou. Namítal, že správní orgán druhého stupně zasáhl do jeho procesních práv tím, že nepřiznal účinky zastoupení zmocněncem z Kuvajtu. Blíže však tvrzený zásah do procesních práv nekonkretizoval. Nejvyšší správní soud sice shledal, že odvolací správní orgán svůj závěr o tom, že zastoupení účastníka řízení nepřiznává účinky, nedostatečně odůvodnil. Tato procesní vada však účastníka řízení na jeho právech nezkrátila, protože zmocněnec byl po celé správní řízení nečinný (účastníkovi řízení tedy nijak nepomohl) a účastník řízení zároveň zvládl podat perfektní správní žalobu proti rozhodnutí správního orgánu druhého stupně.[5]

V dalším z případů, kdy se Nejvyšší správní soud zabýval přípustností zastoupení zmocněncem ze zahraničí, se skutkové okolnosti lišily v tom, že účastník řízení si nejprve zvolil zmocněnce, u něhož uvedl novozélandskou doručovací adresu. Zmocněnec ve správním řízení učinil několik písemných podání, avšak zásilky byly podány na poště v Praze. Správní orgán tedy doručoval předvolání k ústnímu jednání na novozélandskou i na pražskou adresu. Ani na jednu z adres se správnímu orgánu nepodařilo doručit.[6]

Účastník řízení zaslal správnímu orgánu prvního stupně omluvu z jednání spolu s odvoláním plné moci pro svého zmocněnce a plnou mocí pro zmocněnce jiného, u nějž byla uvedena shodná novozélandská doručovací adresa jako u zmocněnce prvního. Správní orgán prvního stupně již zastoupení druhým zmocněncem neuznal, a to z toho důvodu, že účastník řízení uvedl u svého druhého zmocněnce stejnou doručovací adresu jako u prvního zmocněnce. Správnímu orgánu však bylo z předchozí činnosti známo, že na uvedenou novozélandskou adresu se nedaří doručit, neboť není dostatečná. Z těchto skutečností správní orgán dovodil, že účastník svého práva na zvolení si zmocněnce zneužívá a skutečným motivem jeho jednání je dosažení průtahů v řízení, které by vedly k marnému uplynutí prekluzivní lhůty, v důsledku čehož by přestupek účastníka řešený ve správním řízení nebylo možné projednat.[7]

Nejvyšší správní soud shledal výše popsaný postup správního orgánu, kdy tento nepřiznal druhému zastoupení účastníka účinky, dostatečně odůvodněným, a to mimo jiné i proto, že účastník řízení volbu druhého zmocněnce z Nového Zélandu odůvodňoval poněkud nepochopitelně procesní ekonomií[8] (z povahy věci je zřejmé, že doručování písemností na Nový Zéland není časově a finančně méně nákladné než doručování písemností v rámci České republiky; je tomu právě naopak). 

Činnost správního orgánu při ověřování podezření ze zneužití práva na zastoupení

Nejvyšší správní soud dal správním orgánům i určitý návod, jak mají postupovat v případech, kdy mají pochybnosti o tom, zda účastník řízení nezneužívá svého práva na volbu zmocněnce:

Správní orgány tedy zásadně musejí respektovat právo účastníka řízení na zastoupení. Jedině tehdy, pokud bude spolehlivě doloženo, že v daném konkrétním případě došlo ke zneužití práva na zastoupení, nemusí být takovému zastoupení přiznány účinky. Nutno zdůraznit, že takový postup je ryze výjimečný (ultima ratio); musí mu předcházet aktivita správního orgánu směřující ke zjištění, že právo na zastoupení bylo v individuálním případě skutečně zneužito, že účastník řízení de facto nemá v úmyslu být zastoupen a že zvolením svého zástupce sleduje jiné cíle (oddálit konec řízení, dosáhnout uplynutí prekluzivní lhůty apod.). Je pravdou, že volba zástupce ze vzdálené země, pokud působí, nebo bude působit komunikační problémy mezi zástupcem a správním orgánem, vyvolává pochybnosti o skutečném účelu zastoupení. To může být významným argumentem svědčícím o zneužití práva. Nejvyšší správní soud však zdůrazňuje, že nelze bez dalšího tvrdit, že zvolení zástupce ze zahraničí vždy představuje zneužití práva na zastoupení. Nepostačí pouhá ničím nepodložená domněnka žalovaného, že si stěžovatel zvolil zástupce z Kuvajtu s cílem zmařit a paralyzovat probíhající přestupkové řízení. Žalovaný měl dát přinejmenším stěžovateli možnost, aby sám vysvětlil důvody právního zastoupení osobou pobývající v Kuvajtu. Jakkoliv takové důvody jsou v případě běžných zastoupení irelevantní, zde mohou vyvrátit z kontextu věci se nabízející závěr, že jediným účelem zastoupení nebyl zájem stěžovatele o ochranu svých subjektivních práv v průběhu správního řízení, ale toliko snaha zpomalit správní řízení. Dříve než správní orgán přikročil k úvahám o případném zneužití práva, mohl zvážit i věrohodnost plné moci a např. požádat zmocnitele o ověření podpisů na této plné moci.[9] 

Vyžadování vysvětlení volby zmocněnce přímo po účastníku řízení

Jednou z otázek, která může vyvstat při aktivitě správního orgánu směřující k ověření, zda účastník volbou zmocněnce ze zahraničí svoje právo na zastoupení zneužil či nikoliv, je to, zda má správní orgán sdělení důvodů, pro které byl zvolen zmocněnec ze zahraničí, vyžadovat pouze od účastníka, nebo také od zmocněnce.

Při hledání odpovědi na tuto otázku může napomoci zamyšlení nad druhy zastoupení, které ve správním řízení (ale i v jiných řízeních) připadají úvahu. Účastník řízení může být zastoupen buď obecným zmocněncem, anebo advokátem.[10] Dále lze rozlišovat zastupování za úplatu, nebo zastupování bezplatné.

Úplatné poskytování právních služeb je (až na výjimky týkající se např. notářů nebo daňových poradců) ze zákona vyhrazeno pouze advokátům (nebo evropským advokátům).[11] Pokud si účastník řízení zvolí zástupce ze zahraničí, nemůže být takové zastoupené vykonáváno za úplatu, jinak by se jednalo o pokoutnictví (vinklářství). Pokoutnictvím se rozumí „jednání, jímž někdo neoprávněně, po výdělečném způsobu, obstarává právní záležitosti jiného“.[12] Výjimkou je případ, kdy si účastník řízení zvolí za svého zmocněnce hostujícího evropského advokáta, který nemusí mít sídlo na území České republiky.[13] Hostující evropský advokát je však povinen ustanovit advokáta jako svého zmocněnce pro doručování, poskytuje-li právní služby spočívající v zastupování v řízení.[14]

Účastník řízení, který chce volbou zmocněnce ze zahraničí činit procesní obstrukce, si zpravidla nezvolí hostujícího evropského advokáta, kterému se bude doručovat bez problémů, nýbrž si spíše zvolí někoho ze vzdálené země – podobně jako tomu bylo i ve dvou výše popsaných případech řešených Nejvyšším správním soudem. Potom by ale měl být schopen vysvětlit, jak je možné, že ho zahraniční zmocněnec zastupuje bezplatně. Pokud by se totiž účastník řízení přiznal, že zahraniční zmocněnec si za svoje služby nárokuje odměnu, neměl by takovému zastoupení být přiznán účinek.

Možnost správního orgánu, aby nepřiznal účinek zastoupení zmocněncem provozujícím pokoutnictví, lze přiměřeně odůvodnit judikaturou Ústavního soudu zabývající se mj. výkladem ustanovení občanského soudního řádu upravujícího rozhodnutí o nepřípustnosti zastoupení obecným zmocněncem. Ústavní soud připomněl, že ustanovení čl. 37 odst. 2 Listiny „na ústavněprávní úrovni nezaručuje právo na jakékoliv zastoupení účastníka řízení, ale zajišťuje právo na volbu kvalifikované, tj. právní pomoci“.[15] V jiném rozhodnutí dovodil Ústavní soud následující: „Pokud účastník řízení projeví vůli k zastupování tzv. obecným zmocněncem, tento vztah již nepožívá ochrany na úrovni ústavněprávních předpisů. Smyslem instituce obecného zmocněnce je naopak pomoci účastníkovi v určité věci a procesně ho zastupovat, nikoli však poskytování právních služeb, právní pomoci.“[16]

Správní řád sice nemá na rozdíl od občanského soudního řádu ustanovení, které by správnímu orgánu umožnilo rozhodnout o tom, že se zastoupení obecným zmocněncem nepřipouští,[17] nicméně i na správní řízení se vztahuje právo na kvalifikovanou právní pomoc, když čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod stanoví: „Každý má právo na právní pomoc v řízení před soudy, jinými státními orgány či orgány veřejné správy, a to od počátku řízení.“

Omezený dopad čl. 37 odst. 2 Listiny (pouze na kvalifikovanou právní pomoc) tedy odůvodňuje závěr, že účastník řízení nemůže úspěšně trvat na tom, aby správní orgán vždy, za účelem ověření, zda účastník řízení nezneužívá svého práva na volbu zmocněnce, obesílal zahraničního zmocněnce. Účastník řízení se totiž v případě, kdy správní orgán účelnost zastoupení zpochybní, nemůže dovolávat toho, že na dotazy správního orgánu směřující k zjištění, jaké okolnosti vedly účastníka k tomu, že se dal zastoupit zmocněncem ze zahraničí, nemůže reagovat, protože při odpovědi na takto položenou otázku potřebuje právní pomoc svého zahraničního zmocněnce, a zároveň, že tyto dotazy zodpoví zmocněnec. Článek 37 odst. 2 totiž garantuje nárok na kvalifikovanou (nikoliv jakoukoliv) právní pomoc (ve většině případů tedy právní pomoc advokáta). 

Účelnost zastoupení zahraničním zmocněncem

Správní orgán může také zpochybnit účelnost zastoupení zmocněncem ze zahraničí. K účelu zastoupení ve správním řízení se Nejvyšší správní soud vyjádřil takto: Smyslem zastoupení by pak mělo být, že zmocněnec bude namísto zastoupeného činit v průběhu řízení určité úkony, čímž zastoupenému usnadní a zefektivní postup v řízení, např. poskytnutím právní či jiné pomoci, vyřizováním komunikace se správním orgánem apod.[18]

Další otázkou, kterou lze v souvislosti s ověřováním podezření na zneužití práva položit účastníku řízení, je, jak může jeho zmocněnec zefektivnit postup v řízení, když má doručovací adresu ve vzdáleném zahraničí. Doručování pošty např. do Kuvajtu, Panamy apod. postup v řízení naopak znesnadňuje a zpomaluje. Z povahy věci může účastník řízení vysvětlit, jakým způsobem zefektivní zahraničí zmocněnec např. z Austrálie postup v řízení, jen těžko. To však nemusí platit u zmocněnce např. z Rakouska. Dochází tedy k situaci, kdy někdo vykoná své subjektivní právo k neodůvodněné újmě někoho jiného nebo společnosti (např. v přestupkovém řízení k újmě společnosti, pozn. autora); takovéto chování, jímž se dosahuje výsledku nedovoleného, je jenom zdánlivě dovolené. O chování toliko zdánlivě dovolené jde z toho důvodu, že objektivní právo nezná chování zároveň dovolené a zároveň nedovolené; vzhledem k tomu, že ze zásady lex specialis derogat legi generali vyplývá, že zákaz zneužití práva je silnější, než dovolení dané právem, není takové chování výkonem práva, ale protiprávním jednáním.[19] 

Motivace a totožnost zmocněnce

Účastník řízení by měl doložit, zda svého zmocněnce osobně zná, resp. by měl na výzvu správního orgánu tvrdit a prokázat takové skutečnosti, které odůvodňují závěr, že jeho zmocněnec má motivaci účastníka v řízení zastupovat bezplatně. Úplatné zastupování obecným zmocněncem je totiž vyloučeno, jak bylo vysvětleno výše.

V neposlední řadě by se správní orgán měl vyvarovat rizika, že se bude marně pokoušet doručovat do zahraničí zmocněnci, který ve skutečnosti neexistuje (jeho identita je vymyšlená). Správní orgán přitom údaje o zahraničním zmocněnci nemůže ověřit z informačního systému evidence obyvatel. Návod, jak v takovém popřípadě postupovat, poskytl již Nejvyšší správní soud: Dříve než správní orgán přikročil k úvahám o případném zneužití práva, mohl zvážit i věrohodnost plné moci a např. požádat zmocnitele o ověření podpisů na této plné moci.[20]Úřední ověření podpisů na plné moci může zamezit minimálně těm případům, kdy si účastník řízení svého zmocněnce úplně vymyslí a předloží správnímu orgánu plnou moc s falešným (resp. vymyšleným) podpisem zahraničního zmocněnce. 

Shrnutí

Výše bylo ukázáno, jakým způsobem mohou správní orgány postupovat při zjišťování, zda účastník řízení svoje právo na volbu zmocněnce nezneužívá. Správní orgán by se měl účastníka řízení dotázat, zda jej zmocněnec zastupuje bezplatně, jak bude dosaženo efektivnějšího postupu v řízení, když má doručovací adresu ve vzdáleném zahraničí.

Je-li účastník řízení zastupován bezplatně, měl by být schopen vysvětlit, jakou motivaci má zahraniční zmocněnec, aby zastupoval právě zmíněného účastníka. Za účelem zjištění totožnosti (resp. doložení existence) zmocněnce je též vhodné po účastníku řízení požadovat plnou moc s ověřenými podpisy. 

Autor je advokátním koncipientem v advokátní kanceláři Zrůstek, Lůdl a partneři v.o.s., a doktorandem na katedře finančního práva a národního hospodářství Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně.