Družstevní záložny: K zajímavému problému počítání lhůt při schvalování kvalifikovaných účastí

V době rozkvětu tzv. první republiky nebylo prakticky obce, v níž by neexistovala kampelička nebo jiná družstevní záložna.[1] Nejznámějším pojmem spojeným s družstevním financováním bylo nepochybně jméno a příjmení MUDr. Františka Cyrila Kampelíka, dle kterého byly později pojmenovány venkovské úvěrové spolky – kampeličky. Jeho vizí byla změna v dosavadním solidárním ručení obyvatelstva na ručení několika bohatými ručiteli či obcí.[2] Zákon č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech a některých opatřeních s tím souvisejících a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb. (dále též „zákon o družstevních záložnách“) zformoval legální základnu pro obnovení činnosti družstevních záložen. 

Družstevní záložna je družstvo, jež poskytuje různé finanční služby, obdobně jako banka. Je tedy možné u něj vést účet, žádat úvěr, nebo inkasovat úroky z uložených peněz dle uzavřené smlouvy. Zásadním rozdílem oproti bankám je skutečnost, že služeb záložny mohou využívat pouze členové družstva. Členství je podmíněno vyplněním přihlášky, zaplacením určitého poplatku a uzavřením smlouvy o vedení účtu. Další podmínky členství mohou dle § 5 písm. c) zákona o družstevních záložnách vymezovat stanovy záložny. 

Družstevní záložna je tedy dle českého práva koncipována jako družstvo, které pro podporu hospodaření svých členů provozuje převážně finanční činnost. A dále pak družstevní záložna poskytuje svým členům další služby pro uspokojování jejich potřeb.[3] Pro ČR, kraje, obce, právnické osoby stoprocentně ČR, krajem nebo obcí vlastněnými a jiné instituce hospodařící s veřejnými prostředky však mohou družstevní záložny tyto služby vykonávat, aniž by tyto byly jejími členy. 

Družstevní záložna není a nikdy ex definitio nemůže být současně bankou a její činnost se nepovažuje za provozování živnosti. Pro informační komplexnost dodejme, že bankou by se družstevní záložna mohla stát jen přeměnou předepsaným formalizovaným postupem dle zákona č. 125/2008 Sb., o přeměnách obchodních společností a družstev.[4] 

Družstevní záložna je přitom oprávněna pouze k takovým činnostem, které jsou uvedeny v § 3 zákona o družstevních záložnách, pakliže nebyl rozsah její činnosti v povolení autoritativně ohraničen v užším rozsahu.

Obchodní firma družstevní záložny musí vždy obsahovat povinný dodatek, který musí mít jednu z těchto podob:

1. spořitelní a úvěrní družstvo, nebo

2. spořitelní družstvo, nebo

3. úvěrní družstvo, nebo

4. družstevní záložna. 

Ex lege je expressis verbis zakázáno nabývání účasti nebo podílu družstevní záložnou na jiných právnických osobách, a to jakoukoliv formou. 

Zakázáno je i zastavení podniku družstevní záložny nebo jeho části. Cui bono? Smyslem této legální regulace je zabránění, aby se podnik družstevní záložny dostal mimo dosah pravomocí státního dohledu.[5] 

Družstevní záložna musí mít nejméně 30 členů. Základní kapitál obligatorně činí nejméně půl milionu korun. Před podáním žádosti o povolení musí být splacena částka ve výši alespoň 35 milionů korun, kterou představuje základní kapitál, popřípadě rizikový fond a rezervní fond, jsou-li vytvořeny při založení družstevní záložny. Zastupování osob na ustavující schůzi je nepřípustné. K návrhu na zápis do obchodního rejstříku se povinně přikládá povolení. Udělení povolení, jeho odnětí a změny jsou součástí zápisu do obchodního rejstříku. Sídlo družstevní záložny musí být na území České republiky. 

Povolení vzniku družstevní záložny 

Ke vzniku a podnikání družstevní záložny je třeba povolení. Povolení autoritativně uděluje na základě písemné žádosti Česká národní banka.[6] O žádosti o udělení nebo změně povolení rozhodne Česká národní banka po posouzení podmínek pro udělení povolení nebo změnu povolení do 6 měsíců ode dne zahájení správního řízení a v této lhůtě rozhodnutí doručí. Nebyla-li žádost úplná a Česká národní banka si vyžádala její doplnění, rozhodne Česká národní banka do 12 měsíců ode dne zahájení správního řízení a rozhodnutí v této lhůtě doručí. Bylo-li Českou národní bankou vyžádáno doplnění žádosti, přičemž doplněná žádost není úplná, nebo není-li dodržena ze strany žadatele lhůta stanovená Českou národní bankou na její doplnění, je Česká národní banka oprávněna správní řízení o udělení povolení zastavit. Před vydáním rozhodnutí o žádosti o povolení konzultuje Česká národní banka svůj záměr s orgánem dohledu nad družstevními záložnami příslušného státu, pokud to vyžaduje mezinárodní smlouva. 

Povolení se uděluje na dobu neurčitou. Povolení obsahuje vymezení povolených činností a může obsahovat vymezení rozsahu povolené činnosti, nikoliv však ve smyslu omezení počtu jednotlivých obchodních případů. Souhlas může dále obsahovat stanovení podmínek, které je povinna družstevní záložna splnit před zahájením kterékoliv povolené činnosti, popřípadě je dodržovat při výkonu kterékoliv povolené činnosti. Povolení zaniká dnem nabytí právní moci rozhodnutí o odnětí povolení nebo dnem zrušení družstevní záložny. 

Kvalifikovaná účast – souhlas ČNB 

ČNB jako příslušný regulátor na tomto úseku má mj. za úkol dohlížet na vlastnickou strukturu družstevních záložen. Smyslem právní úpravy je zabezpečení zejména toho, aby osoby nabývající kvalifikované účasti byly maximálně důvěryhodné, vlastnická struktura transparentní a aby záložny byly schopny dostát svým závazkům. [7]

Proto osoba nebo osoby jednající ve shodě musejí mít souhlas České národní banky

a) k nabytí kvalifikované účasti na družstevní záložně,

b) ke zvýšení kvalifikované účasti na družstevní záložně tak, že dosáhne nebo překročí 20 %, 30 % nebo 50 %, nebo

c) k tomu, aby se staly osobami ovládajícími družstevní záložnu. 

To platí i v případě, že tyto osoby hlasovací práva spojená s takto nabytou účastí na družstevní záložně nevykonávají. Pozor, nevykonáváním hlasovacích práv nedochází ke změně podílu na hlasovacích právech těchto ani jiných osob. 

Podle § 2b odst. 9 zákona o družstevních záložnách ČNB žádosti o souhlas k nabytí kvalifikované účasti na družstevní záložně vyhoví, pokud z hlediska možného vlivu na výkon činnosti družstevní záložny jsou splněny následující podmínky:

a) osoby, které žádají o udělení souhlasu, jsou důvěryhodné,

b) osoby, které jsou navrhovány za řídící osoby a na výkonné řídící funkce v družstevní záložně, splňují bez zjevných pochybností podmínku důvěryhodnosti, odborné způsobilosti a zkušeností,

c) dostatečný objem, průhlednost původu a nezávadnost finančních zdrojů žadatele, ve vztahu k vykonávaným a plánovaným činnostem v družstevní záložně,

d) družstevní záložna bude i nadále schopna plnit pravidla obezřetného podnikání na individuálním i konsolidovaném základě,

e) struktura konsolidačního celku, do kterého má být družstevní záložna zahrnuta, nebrání účinnému dohledu nad družstevní záložnou, účinné výměně informací mezi Českou národní bankou a orgánem dohledu jiného členského státu, který vykonává dohled nad finančním trhem, nebo neznesnadňuje výkon působnosti jednotlivých orgánů dohledu nad tímto konsolidačním celkem a nad osobami zahrnutými do tohoto konsolidačního celku, a

f)  v souvislosti s navrhovaným nabytím nebo zvýšením kvalifikované účasti na družstevní záložně nevznikají důvodné obavy, že by mohlo dojít k porušení zákona upravujícího opatření proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu, nebo že už k takovému porušení došlo. 

Jedná se o taxativní výčet podmínek stanovených zákonem, které musí být v případě udělení souhlasu řádně splněny. V případě nesplnění jedné z takto stanovených podmínek, nemůže souhlas ČNB podle § 2b odst. 3 zákona o družstevních záložnách udělit a žádost zamítne.

Pořádková lhůta – ČNB nejpozději do 2 pracovních (nikoliv tedy běžných) dnů ode dne přijetí žádosti o souhlas musí písemně žadateli potvrdit její přijetí a uvědomit jej o dni, na který připadá konec běhu lhůty pro posouzení žádosti. 

Zmíněná žádost musí obsahovat údaje o osobě nebo osobách hodlajících nabýt nebo zvýšit kvalifikovanou účast na družstevní záložně nebo družstevní záložnu ovládnout, údaje o družstevní záložně, na které má být tato účast nabyta, zvýšena nebo která má být ovládnuta, údaj o celkové výši podílu, který žadatel na této družstevní záložně nabytím nebo zvýšením kvalifikované účasti dosáhne nebo ovládnutím získá, a údaje o osobě, která podíl na žadatele převádí.[8] 

Hlavní řešený problém 

In media res:

Jak správně rozumět a vykládat § 2b odst. 7 z. č. 87/1995 Sb.,[9] o spořitelních a úvěrních družstvech a některých opatřeních s tím souvisejících a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů?

Citace předmětného ustanovení: Česká národní banka vydá rozhodnutí o žádosti nejpozději do 60 pracovních (ne tedy běžných) dnů ode dne odeslání písemného potvrzení o přijetí žádosti, (viz výše). Pokud Česká národní banka v této lhůtě rozhodnutí nevydá, platí, že souhlas byl udělen.

Nabízí se dva základní možné výklady, které mají samozřejmě další relevantní důsledky. Jelikož, jak si pozorný čtenář povšiml výše, je s tím spojena možnost automatického souhlasu. 

Prvá interpretace: předmětné rozhodnutí ČNB do 60 dnů musí být pravomocné.

Výklad druhý: rozhodnutím ČNB se zde rozumí „jen“ rozhodnutí prvoinstanční – tedy nepravomocné, které ještě může být napadeno řádným opravným prostředkem – zde tedy rozkladem, jelikož ČNB je ústředním správním úřadem nemajícím nadřízený orgán.

Dodejme, že obdobný problém s počítáním lhůt se vyskytuje i mimo řešený sektor družstevních záložen. Úprava schvalování kvalifikovaných účastí plyne z evropského práva (resp. evropských směrnic)[10] finančního trhu a je obsažena též v dalších zákonech, je to např. zákon o bankách, zákon o podnikání na kapitálovém trhu anebo zákon o pojišťovnictví. Jde tedy o problém širší, proto zde na něj upozorňujeme širší právnickou čtenářskou obec. 

Zpět k našemu problému. Pakliže by se to bralo tak, jako že rozhodnutí o povolení kvalifikované účasti musí být i pravomocné, tedy že proběhlo i případné rozkladové řízení, tak by vlastně každé podání rozkladu znamenalo de facto automatické schválení žádosti v režimu § 2a zákona č. 87/1995 Sb. regulativní činnost ČNB by se stala reálně nevykonatelnou a § 2a obsoletním. Nota bene část lhůty by ČNB spotřebovával vlastní „žadatel“, a to zde asi nebyl úmysl zákonodárce. 

Dále pak si uvědomme vazbu na § 2a odst. 6 zákona č. 87/1995 Sb. stanovící: je-li podaná žádost neúplná nebo trpí-li jinými vadami, Česká národní banka nejpozději 50. den běhu lhůty stanovené v odstavci 7 (tedy té 60denní) písemně vyzve žadatele k odstranění nedostatků žádosti, popřípadě k předložení dalších informací nezbytných pro posouzení žádosti, přičemž přijetí vyžádaných informací Česká národní banka žadateli písemně potvrdí. Dnem odeslání této výzvy se běh lhůty stanovené v odstavci 7 přerušuje, a to nejdéle na dobu 20 pracovních dnů. [11] 

Lhůta se zde sice přerušuje, nicméně i při jejím přerušení – kdyby ČNB poslala žádost k odstranění 50. den a hned (v naprosto mimořádně optimálním případě) 51. den negativně rozhodla, tak by na rozkladové řízení zbývalo 8 dní, což je zcela absurdní. 

Mám za to, že i ustanovení § 2a odst. 6 z. č. 87/1995 Sb. napomáhá chápat § 2b odst.7 – z. č. 87/1995 Sb., že se tu jedná o rozhodnutí prvoinstanční. 

V neposlední řadě připomeňme skutečnost, že řízení a posouzení všech úkolů plynoucích z ustanovení § 2b je velmi složité, tedy časově a odborně značně náročné. 

Závěr 

Docházím k závěru, že § 2b odst. 7 z. č. 87/1995 Sb. [12], o spořitelních a úvěrních družstvech, se rozhodnutím ČNB rozumí „jen“ rozhodnutí prvoinstanční – tedy nepravomocné, které ještě může být napadeno řádným opravným prostředkem.

Obrácený výklad by vedl k zásadnímu omezení veřejnoprávní funkce ČNB a znemožňoval by jí účinný dohled na družstevními záložnami. Cui bono? 

Jde o otázku na tomto úseku stěžejní, je dobré si uvědomit, že netransparentní vlastnická struktura v družstevních záložnách byla jednou z příčin, které vedly v nejednom případu družstevních záložen k výraznému zhoršení jejích hospodářských výsledků, a u některých dokonce až k odnětí povolení působit jako družstevní záložna. 

Připomeňme, že řešený problém se analogicky vyskytuje i jinde v rámci veřejného (resp. finančního práva) – např. jej produkuje i dnešní zákon o bankách, zákon o podnikání na kapitálovém trhu anebo i stávající zákon o pojišťovnictví. 

Autor je pedagogem na PF MU v Brně, členem rozkladové komise ČNB v Praze a členem rozkladové komise ÚOHS v Brně.