K náhradě nákladů advokáta při zastupování více účastníků řízení

Nález Ústavního soudu ze dne 17. 5. 2016, sp. zn. IV. ÚS 529/16

Odůvodnění:

Na Ústavní soud se obrátili stěžovatelé, kteří se domáhali zrušení nákladového výroku rozsudku krajského soudu vydaného ve správním soudnictví, a to pro porušení čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).

Napadeným rozsudkem krajský soud zrušil změnu územního plánu města vydanou zastupitelstvem města opatřením obecné povahy a navazujícími výroky rozhodl o nákladech řízení: výrokem II. soud uložil vedlejšímu účastníkovi ad a) (v řízení před krajským soudem „odpůrce“) povinnost nahradit stěžovatelům (v řízení před krajským soudem „navrhovatelé“) náklady řízení ve výši 95 570 Kč; výrokem III. ohledně vedlejšího účastníka ad a) a výrokem IV. ohledně vedlejších účastníků ad b) a ad c) (v řízení před krajským soudem „osoby zúčastněné na řízení“) dále vyslovil, že žádný z nich nemá právo na náhradu nákladů řízení. Kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení ad b) podanou proti rozsudku krajského soudu Nejvyšší správní soud zamítl.

Výrok o nákladech řízení pod bodem II. rozsudku krajský soud odůvodnil odkazem na ust. § 60 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), z něhož dovodil, že stěžovatelům, kteří měli ve věci plný úspěch, přísluší náhrada nákladů řízení proti vedlejšímu účastníkovi ad a) (odpůrci), který ve věci úspěch neměl. Za důvodně vynaložené pokládal soud vedle zaplacených soudních poplatků ve výši 75 000 Kč (15 navrhovatelů x 5 000 Kč) náklady právního zastoupení. Při stanovení nákladů právního zastoupení vyšel krajský soud z úvahy, že právní služby sice byly formálně uskutečněny ve vztahu k patnácti stěžovatelům, avšak spočívaly v jednotné argumentaci. Návrhové body nebyly podle krajského soudu koncipovány specificky ve vztahu k jednotlivým stěžovatelům – individua­lizovaně, a to ani po stránce věcné, ani po stránce procesní (co do postupu v řízení); stejně tak vyhovění návrhu nebylo dáno osobami (počtem) stěžovatelů, nýbrž výhradně důvodností hromadně prezentované argumentace. Krajský soud přiznal stěžovatelům odměnu za pět úkonů právní služby a nepoužil pravidlo pro zastupování více osob podle § 12 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), v tehdy účinném znění (dále jen „advokátní tarif“); vedlejšímu účastníkovi ad a) (odpůrci) soud uložil povinnost zaplatit 17 000 Kč, navýšených o 3 570 Kč jako částku odpovídající dani z přidané hodnoty, celkem 20 570 Kč. Další dva úkony soud ne­uznal za náklady důvodně vynaložené.

V ústavní stížnosti stěžovatelé namítali porušení svého práva na spravedlivý proces a vlastnického práva, neboť náklady řízení vyčíslili částkou 428 199 Kč jako odměnu za sedm úkonů právní služby při společném zastupování patnácti stěžovatelů, avšak krajský soud přiznal ve vztahu k odměně zástupce náhradu, jako by byl zastupován stěžovatel jediný. Takový postup soudu byl podle stěžovatelů překvapivý a svévolný; nákladový výrok navíc nebyl odpovídajícím způsobem odůvodněn. Krajský soud nepoužil § 12 odst. 4 advokátního tarifu a rovněž paušální náhradu podle § 13 odst. 3 advokátního tarifu přiznal pouze za jediného stěžovatele.

Stěžovatelé byli přesvědčeni, že v projednávané věci byly dány důvody pro použití § 12 odst. 4 advokátního tarifu, neboť se jednalo o skutkově i právně mimořádně náročnou věc, v níž se na právní zástupkyni obrátilo značné množství osob dotčených aktualizací územního plánu, i když byl návrh nakonec podán pouze za 15 osob, které byly napadenou aktua­lizací územního plánu města individuálně a bezprostředně dotčeny a které se rovněž aktivně účastnily procesu jejího přijetí, např. ve formě uplatnění námitek či připomínek k návrhu opatření obecné povahy. Specifika aktivní věcné legitimace i tvrzení uplatněných za jednotlivé stěžovatele se projevila jak v návrhu, tak i v průběhu řízení u přezkumného soudu. Souhrn individuálních případů stěžovatelů pak byl rovněž podstatným podkladem pro zrušení opatření obecné povahy jako celku.

Ústavní soud nejprve přezkoumal náležitosti ústavní stížnosti, přičemž zohlednil, že podle § 104 odst. 2 s. ř. s. kasační stížnost směřující výhradně proti výroku o nákladech řízení je nepřípustná, a stěžovatelé tak byli oprávněni podat stížnost proti rozsudku správního soudu prvního stupně přímo u Ústavního soudu. Stěžovatelé přitom postupovali v souladu se závěry usnesení Ústavního soudu ze dne 29. 5. 2015, sp. zn. IV. ÚS 934/15 (dostupného na http://nalus.usoud.cz), jímž byla odmítnuta pro nepřípustnost jejich předchozí ústavní stížnost proti rozsudku krajského soudu s tím, že je třeba vyčkat posouzení věci kasačním soudem, byť kasační stížnost byla podána jiným účastníkem řízení.

Ústavní soud se zřetelem ke skutečnosti, že podle čl. 83 Ústavy ČR je soudním orgánem ochrany ústavnosti a že při posuzování problematiky náhrady nákladů řízení postupuje zdrženlivě a do rozhodovací činnosti obecných soudů zasahuje výjimečně a pouze v případech, kdy je v extrémním rozporu s principy spravedlnosti, přezkoumal napadený výrok rozsudku krajského soudu a dospěl k závěru, že rozhodnutí krajského soudu ve výroku II. je v extrémním rozporu s principy spravedlnosti, vykazuje znaky svévole, a navíc přináší významné dopady na stěžovatele, kterým bylo na nákladech řízení namísto požadovaných 428 199 Kč přiznáno pouze 95 570 Kč, při odečtení soudních poplatků a částky odpovídající dani z přidané hodnoty namísto vyčíslených 291 900 Kč pouze 17 000 Kč. Za porušení ústavně zaručených práv stěžovatelů Ústavní soud nepovažoval přiznání odměny pouze za pět úkonů právní služby namísto sedmi úkonů, jak požadovali stěžovatelé, ani zkrácení odměny, resp. náhrady nákladů řízení jako takové. Ústavní soud shledal odporujícím ústavně zaručenému právu na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny jak procesní postup krajského soudu, který rozhodnutí vydal, tak i odůvodnění napadeného výroku.

Ústavní soud zdůraznil, že obecný soud je povinen aplikovat právní předpis jako celek a není oprávněn selektivně odepřít aplikaci určitého ustanovení – v daném případě § 12 odst. 4 advokátního tarifu, podle něhož za společné úkony při zastupování více osob náleží advokátovi mimosmluvní odměna za každou zastupovanou osobu, avšak snížená o 20 %. Ve smyslu čl. 95 odst. 1 věty za středníkem Ústavy ČR je sice obecný soud při rozhodování oprávněn posoudit soulad podzákonného předpisu se zákonem, pokud tak ovšem hodlá učinit, musí svůj postup v tomto směru řádně odůvodnit. Z rozsudku krajského soudu podle Ústavního soudu není patrné, že by soud takový rozpor shledal, jako pravděpodobnější se jeví, že § 12 odst. 4 advokátního tarifu soud nepoužil proto, že se mu navýšení odměny za zastoupení více navrhovatelů nezdálo přiměřené okolnostem věci.

Ústavní soud poukázal na to, že případy, ve kterých obecný soud dospěje k závěru, že odměna zástupce, resp. náhrada nákladů řízení vyčíslená podle relevantních ustanovení právních předpisů je nepřiměřeně vysoká, upravuje § 60 odst. 7 s. ř. s., ve kterém se uvádí, že jsou-li dány důvody zvláštního zřetele hodné, může soud výjimečně rozhodnout, že se náhrada nákladů zcela nebo zčásti nepřiznává. Uvedené ustanovení zakotvuje tzv. moderační (zmírňovací) právo soudu, které v podmínkách správního soudnictví představuje obdobu § 150 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů. Ústavní soud zdůraznil, že také při aplikaci § 60 odst. 7 s. ř. s., který představuje výjimku prolamující základní pravidlo pro přiznání náhrady nákladů řízení, tj. odvození nákladového výroku od úspěchu ve věci, je třeba zajistit procesní garance vyplývající z konstantní judikatury Ústavního soudu, kterými jsou povinnost obecných soudů poučit účastníky o zvažovaném použití moderačního práva a vytvořit pro ně procesní prostor, aby se k němu mohli vyjádřit (viz nálezy Ústavního soudu ze dne 25. 8. 2015, sp. zn. I. ÚS 1593/15, ze dne 25. 8. 2015, sp. zn. II. ÚS 3550/13, a ze dne 2. 4. 2015 sp. zn. II. ÚS 2994/14, dostupné na http://nalus.usoud.cz).

Ústavní soud dovodil, že v projednávané věci takový procesní prostor účastníkům nejenže vytvořen nebyl (např. při jednání nebo zasláním výzvy s určením lhůty k podání případného vyjád­ření), ale krajský soud aplikaci § 60 odst. 7 s. ř. s. a v něm zakotveného moderačního práva ani žádným způsobem nezmínil. Důvody pro moderaci náhrady nákladů řízení se sice krajský soud obsahově zabýval a své rozhodnutí v tomto směru podložil i konkrétními úvahami, jeho rozhodnutí ovšem nebylo zasazeno do základního procesního rámce; krajský soud podle Ústavního soudu nerespektoval striktní a výjimečné podmínky pro aplikaci moderačního práva.

Kromě pochybení v rámci procesního postupu se Ústavní soud zabýval rovněž způsobem, jakým krajský soud rozhodl o nákladech řízení, konkrétně, zda lze s ohledem na povahu věci považovat za ústavně konformní moderaci náhrady do té míry, že namísto odměny za zastupování 15 stěžovatelů navýšené v intencích § 12 odst. 4 advokátního tarifu byla stěžovatelům, resp. jejich společné zástupkyni, přiznána odměna ve výši odpovídající zastupování stěžovatele jediného. Krajskému soudu podle Ústavního soudu přitom nic nebránilo zmírnit náhradu, která by jinak ze zákona příslušela, i v jiném přiměřeném rozsahu, např. nikoli za jednoho, ale za část z 15 stěžovatelů, aby bylo ochráněno jak právo stěžovatelů na přiměřenou náhradu nákladů řízení, tak i prvek jejich kumulace a s tím případně spojeného navýšení náhrady nákladů nad rámec spravedlivé odměny.

Ústavní soud dovodil, že krajský soud nevzal dostatečně v úvahu specifickou povahu řízení. Jednalo se o soudní přezkum (změny) územního plánu v režimu řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle § 101a a násl. s. ř. s. Akty veřejné správy tohoto druhu, např. územní plány měst a obcí či zásady územního rozvoje krajů, ale např. také stanovení místní úpravy provozu na pozemní komunikaci dopravní značkou či usnesení zastupitelstva o členění území obce na více volebních obvodů, se zpravidla týkají širokého okruhu potenciálních adresátů, v řadě případů i desítek či stovek tisíc osob, ohledně kterých lze potenciálně tvrdit aktivní legitimaci k podání návrhu a v případě úspěchu ve věci následně rovněž požadovat náhradu nákladů řízení. O takový případ se nepochybně jednalo i v projednávané věci, neboť rozsáhlá aktualizace územního plánu města se týkala řádově stovek tisíc, popř. více než milionu potenciálně dotčených fyzických a právnických osob, které mají své bydliště či sídlo, pracoviště, působiště či např. nemovitosti ve vlastnictví na území města. Ústavní soud v této souvislosti konstatoval absenci úpravy institutu tzv. „hromadné žaloby“ v našem procesním právu.

Ústavní soud poukázal na to, že vedle značného množství potenciálně dotčených subjektů je třeba zohlednit, že předmětné opatření obecné povahy svým rozsahem přesahovalo 10 000 stran textové části doprovázených stovkami mapových podkladů, tedy nejen při jeho přípravě, zpracování a procesu pořízení, ale i ve vztahu k řízení o jeho soudním přezkumu se jednalo o mimořádně rozsáhlou a závažnou materii. Ústavní soud v tomto směru neměl důvod pochybovat o tvrzení zástupkyně stěžovatelů, že zpracování návrhu na zrušení pro ni znamenalo intenzivní, cca čtyři měsíce trvající práci, při níž bylo především nutno z rozsáhlého počtu potenciálních navrhovatelů vybrat omezenou relevantní skupinu, na které bylo možné demonstrovat vady vytýkané aktualizaci územního plánu. Ústavní soud zdůraznil, že aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy je nutné doložit konkrétně a jednotlivě ohledně každého z navrhovatelů, a to jak v rovině tvrzení, tak i předložením odpovídajících dokladů, např. výpisů z katastru nemovitostí dokládajících vlastnictví nemovitostí v dané lokalitě.

V této souvislosti Ústavní soud konstatoval, že v odůvodnění napadeného nákladového výroku rozsudku krajského soudu chybí úvahy, zda vzhledem k obtížnosti věci nebyly dány důvody pro navýšení odměny podle § 12 odst. 1 advokátního tarifu a proč i paušální náhradu hotových výdajů podle § 13 odst. 3 advokátního tarifu přiznal pouze za jediného stěžovatele.

Ústavní soud neshledal počet 15 navrhovatelů s ohledem na povahu a předestřené okolnosti dané věci jako nadsazený. Ústavní soud navíc ověřil, že v návrhu na zrušení aktualizace územního plánu byly ohledně jednotlivých navrhovatelů podrobně vymezeny aktivní procesní legitimace i okolnosti účasti na procesu přijímání aktualizace, zejména ve formě uplatňování námitek či připomínek k návrhu opatření obecné povahy; rovněž v průběhu řízení a v omezené míře i v napadeném rozsudku krajského soudu bylo odkazováno na jednotlivé případy navrhovatelů. Ústavní soud konstatoval, že přezkumný soud v konečném důsledku vycházel ze společné argumentační linie prezentované za všechny stěžovatele, s níž se ztotožnil, a napadené opatření obecné povahy následně dokonce zrušil jako celek, tedy nikoli pouze ve vztahu ke konkrétním lokalitám, k nimž byla tvrzena návrhová legitimace konkrétních stěžovatelů. To však podle názoru Ústavního soudu nemění nic na tom, žeindividualizovaná tvrzení byla nejen esenciální podmínkou věcného přezkumu správním soudem, ale zejména, že zástupkyně stěžovatelů nemohla tušit, jakým způsobem přezkumný soud nakonec věc posoudí, a věnovala proto značnou pozornost případům jednotlivých stěžovatelů, resp. lokalit; za dané situace shledal Ústavní soud zkrácení odměny provedené krajským soudem jako hrubě nepřiměřené povaze věci.

S ohledem na uvedené dospěl Ústavní soud k závěru, že výrokem II. rozsudku krajského soudu, který byl svévolný a nedostatečně odůvodněný, bylo porušeno ústavně zaručené základní právo stěžovatelů na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny, a proto tento výrok zrušil. Aniž by Ústavní soud předjímal obsah nového rozhodnutí, konstatoval, že úkolem krajského soudu bude, aby o nákladech řízení rozhodl znovu a respektoval přitom výše uvedené právní závěry Ústavního soudu – zejména, aby se řádně vypořádal s aplikací § 60 odst. 7 s. ř. s., jakož i § 12 odst. 1 a odst. 4 a § 13 odst. 3 advokátního tarifu na projednávanou věc.

Rozhodnutí zaslala JUDr. RENATA RÁZKOVÁ, Ph.D., asistentka soudce Ústavního soudu.